Por Allan Titonelli Nunes

A atual Constituição, nominada pelo Deputado Federal Ulysses Guimarães de Constituição Cidadã, no encerramento dos trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte, da qual era presidente, completou vinte e três anos de sua promulgação no dia 05 de outubro de 2011. Contudo, muitas de suas pretensões ainda não foram concretizadas e já se falam em uma nova Constituinte.

Nos debates que antecederam a promulgação da Constituição, destaca-se o papel incumbido ao Ministério Público e à Advocacia Pública Federal, a qual será analisada com maior profundidade.

Pode-se dizer que a atribuição dual exercida pelo Ministério Público, de defesa da sociedade e do Poder Executivo, passou a ser contestada.

Após muitas discussões o Constituinte entendeu que era realmente necessário haver divisão das atribuições do Ministério Público, criando, assim, a Advocacia-Geral da União (AGU), positivada no artigo 131 da CF/88, no capítulo referente às Funções Essenciais à Justiça.

Atente-se que, apesar da transferência da atribuição de defesa do Estado para o órgão recém-criado, a AGU, o Constituinte não diferenciou, em prevalência ou hierarquicamente, a defesa da sociedade e do Estado, permitindo que os membros do Ministério Público pudessem fazer a escolha pelo exercício das atividades no novo órgão, conforme preconiza o artigo 29, parágrafo 2º, do ADCT.

Outrossim, a organicidade e constituição da AGU somente foi implementada após a publicação da Lei Complementar 73/1993, completando, dessa forma, 19 anos de existência em 11 de fevereiro de 2012.

Durante esse período a instituição tem crescido e refletido sobre seu verdadeiro papel traçado pela Constituição.

Nesse pormenor, a intenção do Legislador Constituinte ao incluir a Advocacia Pública entre as Funções Essenciais à Justiça foi criar um órgão técnico capaz de prestar auxílio ao Governante e, ao mesmo tempo, resguardar os interesses sociais.

A Advocacia-Geral da União, especificadamente, é a instituição que representa judicialmente e extrajudicialmente a União, prestando as atividades de consultoria e assessoramento jurídico ao Poder Executivo Federal, bem como de defesa em juízo do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário.

Entre os órgãos que compõem a estrutura da AGU, pode-se citar a Procuradoria-Geral da União, que faz a assessoria e a defesa da administração pública direta; a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, que faz a consultoria e a defesa da União nas causas de natureza fiscal, além de executar a dívida ativa da União; e a Procuradoria-Geral Federal, responsável pela consultoria e pela defesa da administração pública indireta. Ressalta-se, ainda, o papel da Procuradoria-Geral do Banco Central no assessoramento e na representação judicial do Banco Central, autarquia de caráter especial.

Para captar melhor o papel atribuído à Advocacia Pública, em especial à AGU, é necessário discorrer sobre o processo de organização do Estado. O Estado Brasileiro, constituído pela República Federativa do Brasil, é organizado político-administrativamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, como preconiza o artigo 1º c/c artigo 18, da CRFB.

As políticas planejadas, desenvolvidas e executadas pelos Entes Federados, comumente referidas como políticas públicas, decorrem da repartição de competência administrativa e legislativa da Federação Brasileira.

Observe-se que a Constituição Federal de 1988 incumbiu à União grande parte dos serviços dirigidos à República Federativa do Brasil, exigindo-se a construção de um Estado prestador de serviços, Welfare State, representado pelo Estado de Bem-Estar Social.

É natural que, sendo a União reguladora de grande parte das relações sociais, seja muito acionada em Juízo, da mesma forma como defenderá seus interesses ajuizando as ações cabíveis.

Por todas essas razões, o gerenciamento do Estado brasileiro comporta a movimentação de todo um arcabouço administrativo, meticuloso e burocrático. Sua organização e funcionamento não se comparam a uma empresa privada em termos de eficiência e planejamento, por ter uma gestão mais complexa.

Assim, considerando que cabe à Advocacia-Geral da União a representação judicial e extrajudicial da União, lato sensu, importará dizer que seus membros exercerão um papel direta ou indiretamente relacionado com a concretização das políticas públicas do Estado brasileiro, aqui tomado como sinônimo de União.

Diante dessa perspectiva, é dever dos membros da Advocacia-Geral da União dar suporte à execução orçamentária das competências da União, desde que as ações sejam constitucionais e legais.

A atuação da Advocacia-Geral da União na fase do planejamento, da formação e da execução da política pública propiciará planejamento estratégico do Estado, bem como a redução de demandas. Isso porque a atuação da AGU deve transcender a defesa míope da União, ajudando a atender as atribuições que o Estado moderno requer, precipuamente a viabilização das políticas públicas em favor da sociedade, o que, em última análise, importa em resguardar o interesse público, consubstanciado pela defesa do bem comum.

Ante o exposto, é necessário dotar o Estado de condições mínimas para efetivar as atribuições constitucionalmente descritas, cabendo à AGU exercer papel estratégico na defesa do patrimônio público, dos interesses dos cidadãos e da Justiça.

Para a concretização dessas atribuições, é necessária a garantia de uma Advocacia Pública independente. Isso não quer dizer que a escolha da política a ser executada deixará de ser feita pelo representante do povo, legitimamente eleito, o qual tem o direito de indicar sua equipe de governo. Todavia, a atuação de um profissional técnico, imparcial e altamente qualificado, não sujeito às pressões políticas, trará ganho de qualidade para o desenvolvimento e a execução da política pública escolhida.

Hoje visualizamos com mais clareza o papel Constitucional destinado à AGU, de defesa do Estado sem descurar da defesa do cidadão e da sociedade. A defesa do patrimônio público, interesse público secundário, não pode se contrapor arbitrariamente aos legítimos interesses da sociedade, interesse público primário, cabendo aos Advogados Públicos Federais resolver o conflito dentro do que determinam a Constituição e as leis.

Esse controle decorre do dever mediato de defesa da Justiça, insculpido quando o Legislador Constituinte inseriu a AGU em um Capítulo à parte do Poder Executivo, Função Essencial à Justiça, havendo uma imbricação de justaposição, ou melhor, necessidade de defesa do Estado desde que a ação não transborde os preceitos constitucionais e legais.

Nessa senda, podem-se citar diversas ações que vão ao encontro do dever de defesa da sociedade e do cidadão.

A um, a criação da Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal (CCAF) é fruto do dever constitucional de preservação da Justiça, ajudando na prevenção e solução de controvérsias.

A atribuição para prevenir controvérsias entre os órgãos da Administração Federal, e, mais recentemente, entre a Administração Pública Federal e a Administração Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, conforme previsto na Portaria 481/2009, tem contribuído para atenuação da litigiosidade, buscando eliminar a cultura do litígio.

Essa atuação corrobora os preceitos da Justiça, na defesa do interesse da sociedade, desafogando o Poder Judiciário.

Atendendo esses mesmos anseios, a parte de consultoria e assessoramento da AGU tem buscado resolver conflitos judiciais por meio de pareceres, que, após ratificados pelo Advogado-Geral da União, determinam atuação impositiva, evitando-se o efeito em cascata das ações judiciais.

Aqui também inclui-se a possibilidade de conciliar, transigir, desistir e deixar de recorrer de ações afetas à União, em que haja atuação da AGU, o que pode ser observado nos dispositivos da Lei 9.469/97. Em última análise, caberá ao Advogado-Geral da União aferir o interesse público envolvido para adotar algum dos comandos descritos na norma, o que tem sido feito mais frequentemente, reduzindo-se, sobremaneira, a litigiosidade.

A dois, como já ressaltado, a defesa do interesse público e dos cidadãos fica claramente comprovada quando constatado que o próprio legislador já fez essa ponderação, ao permitir a atuação da AGU em hipóteses de defesa estrita do interesse da sociedade, face à sua atribuição de promover a orientação jurídica da União, quando representando a administração pública direta ou indireta.

Pode-se citar a Lei da Ação Civil Pública, a Lei 7.347/85, cujo artigo 5º permite à Administração Pública direta ou indireta, por meio de seu órgão de representação judicial, a AGU, ajuizar ação civil pública.

No mesmo sentido, na Lei de Improbidade, a Lei 8.429/1992, cujo artigo 17 possibilita à pessoa jurídica interessada, a Administração Pública direta ou indireta, por meio de seu órgão de representação judicial, a AGU, ajuizar ação de improbidade.

Da mesma forma dispõe a Lei sobre a Ação Popular, em razão do que prevê o artigo 6º, parágrafo 3º, da Lei 4.717/1965, o qual possibilita ao órgão de representação judicial da União, a AGU, intervir defendendo o ato impugnado como ilegal ou atuar ao lado do autor da ação popular.

Soma-se a esses casos a nova Lei do Mandado de Segurança, cujos artigos 7º, II, e 14, parágrafo 2º, a contrario sensu, da Lei 12.016/2009, permitem ao órgão de representação judicial da União, a AGU, uma dualidade de escolha, positiva ou negativa, seja no momento de ingressar no feito, seja no de recorrer.

Essa margem de discricionariedade foi incluída na Legislação como forma de o membro da AGU avaliar qual conduta se adequaria melhor à defesa do interesse público.

Há, inclusive, situações em que a defesa do interesse da sociedade ficou evidente, no caso concreto, quando se reconheceu, por meio da manifestação consultiva, o direito das comunidades quilombolas e a união homoafetiva como geradora de direitos civis.

A três, o controle de legalidade do ato administrativo, o qual poderá ser feito preventivamente ou posteriormente.

Esse controle decorre da necessidade de observância ao Estado Democrático de Direito, e caberá à AGU resguardar a constitucionalidade e a legalidade dos atos administrativos.

Essa função advém do alcance que o Legislador Constituinte atribuiu à AGU de Função Essencial à Justiça, preservando a democracia.

A normatização desse controle pode ser observada pelo que dispõem os artigos 12, II, e 17, III, ambos da LC 73/1993, e o artigo 2º, parágrafo3º, da Lei 6.830/1980, os quais exteriorizam o papel exercido pela AGU, por meio de seus órgãos, de guardião da juridicidade do ato.

A atuação da AGU conforme preconiza a Constituição contribuirá para o fortalecimento de uma Advocacia de Estado, a qual possui atribuição de auxiliar o Governante a executar as políticas previstas na Carta Magna e nas leis, resguardando, também, da mesma forma, o interesse dos cidadãos e da Justiça.

A construção de uma Advocacia Pública Federal conforme os anseios Constitucionais têm sido feita gradativamente. Para o bem do nosso Estado Democrático de Direito é necessário que essa mudança ocorra o mais rápido possível, considerando a necessidade da criação de uma efetiva carreira de apoio, objetivando dar maior celeridade e eficiência nos trâmites operacionais; prover todo o quadro efetivo de Advogados da União, Procuradores Federais, Procuradores da Fazenda Nacional e Procuradores do Banco Central; modernização das instalações e funcionalidades técnicas dos sistemas de informática; implantação de remuneração isonômica em relação às demais Funções Essenciais à Justiça, evitando o elevado índice de evasão e instituição de prerrogativas isonômicas àquelas existentes para os Juízes e Promotores, para dar condições de igualdade no enfrentamento judicial.

A AGU é a salvaguarda de um Estado Democrático de Direito mais eficiente, pois mesmo com essas dificuldades, obteve êxitos, descritos no relatório de gestão de 2010, como: R$ 2,026 trilhões economizados/arrecadados; 31.142 execuções fiscais ajuizadas relativas às autarquias e fundações públicas federais, com ressarcimento de R$ 24,3 milhões; 1.292 ações de ressarcimento ajuizadas; arrecadação de R$ 1,5 bilhão de contribuições sociais na Justiça do Trabalho; arrecadação de 13,3 bilhões de valores inscritos em Dívida Ativa da União; bloqueio de R$ 582 milhões desviados por corrupção; vitória na maior ação judicial da história da AGU, com economia de R$ 2 trilhões; acompanhamento diário de 683 ações do PAC e empreendimento estratégicos; repatriação de obras de arte no valor de U$ 4 milhões; conciliação administrativa de disputas judiciais envolvendo Órgãos Federais; redução da judicialização de matérias pacificadas, através da edição de súmulas, eximindo a interposição de recursos; entre outras.

Allan Titonelli Nunes é procurador da Fazenda Nacional e presidente do Forvm Nacional da Advocacia Pública Federal.

Revista Consultor Jurídico, 11 de fevereiro de 2012

O STJ admitiu que a sentença de ação coletiva sobre direitos individuais homogêneos pode ser liquidada por cálculos, o que corrobora a necessidade de os associados ao menos autorizarem sua representação pela entidade na fase de execução, uma vez que não há mais que se falar em substituição processual, mas tão somente em representação, entendimento este diverso do proferido pelo STF.

O presente trabalho tem por escopo analisar e comentar as questões polêmicas sobre a representação dos Sindicados no interesse dos seus filiados e associados, em sede de Execução Coletiva, explorando, ainda, se essa representação demandaria necessária autorização prévia, bem como quais os prejuízos trazidos aos filiados.

Em que pese a discussão sobre esta representação tenha se iniciado logo após a edição do Código de Defesa do Consumidor (1990), verifica-se que o posicionamento dos Tribunais Superiores (lato sensu) ainda se encontra controvertido, em razão das disposições contidas nos artigos 21 da Lei 7.347/85, 98 do Código de Defesa do Consumidor e 8º, inciso III, da Constituição Federal.

Entretanto, antes de se adentrar ao mérito deste trabalho, torna-se importante realizar uma breve exposição sobre o instituto das Ações Coletivas de modo a estabelecer parâmetros válidos e fundamentais à discussão central a que se pretende chegar, uma vez que se trata de discussão relativamente recente e pouco aprofundada pela doutrina nacional devido às suas especificidades e omissões legislativas.

O nosso Código de Processo Civil, elaborado por Alfredo Buzaid e aprovado no ano de 1973, não contemplou quaisquer normas procedimentais ou instrumentais para a viabilidade da tutela coletiva em juízo, mas tão somente foi elaborado e promulgado para dar cabal efetividade às lides individuais.

Em que pese antes de sua promulgação já existisse o instituto da Ação Popular (Lei 4.717/65), as peculiaridades desta ação coletiva foram esquecidas quando da promulgação do Código de Processo Civil ainda vigente, não sendo incluídas após a promulgação da Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/85) e do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90) que, embora disponham sobre a tutela coletiva, pouco disciplinam acerca da sua instrumentalidade no processo.

Desta forma, claramente se conclui pelo esquecimento do legislador acerca da necessidade de disciplinar a tutela coletiva em juízo, pois as recentes emendas processuais que trouxeram grandes modificações ao Código de Processo Civil (Leis 11.232/05 e 11.386/06) em nada individualizaram ou disciplinaram a tutela coletiva, razão pela qual utiliza-se, quando possível, o processo civil individual para as ações coletivas, no que couber.

A doutrina nacional, por outro lado, com vistas a suprir as omissões decorrentes da falta de legislação específica sobre o tema, elaborou, sob a coordenação da Professora Dra. Ada Pellegrini Grinover, o Anteprojeto do Código Brasileiro de Processos Coletivos, tendo sido encaminhado a Casa Civil e após, ao Congresso Nacional, onde foi rejeitado pela Câmara dos Deputados.

Assim, verifica-se a falta de cuidado dos legisladores sobre a efetiva proteção aos direitos de terceira geração, pois tutelados por leis esparsas e repletas de omissões legislativas, especialmente no campo processual.

Desta forma, atualmente se propõe as ações coletivas previstas no Código de Defesa do Consumidor e na Lei de Ação Civil Pública, com a utilização do procedimento ordinário previsto no Código de Processo Civil.

Passada essa primeira crítica, torna-se importante analisar e conceituar as ações coletivas e os ditos direitos coletivos (lato sensu), para melhor contextualizar a matéria a ser tratada, senão vejamos:

Para se ter idéia do que seriam as ações coletivas, podemos conceituá-las como sendo o instrumento processual adequado conferido aos entes legitimados pelas Leis 7.347/85 e 8.078/90 para que possam tutelar e responsabilizar eventuais danos morais e patrimoniais causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico ou a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.

A doutrina, atualmente, utiliza-se dos conceitos trazidos pelo Código de Defesa do Consumidor (art. 81 abaixo), a fim de conceituar os direitos coletivos (lato sensu) hoje divididos em três tipos, a saber: (i) os direitos difusos, direitos tipicamente transindividuais ou pertencentes a uma certa coletividade, como o direito ao meio ambiente equilibrado; (ii) direitos coletivos (stricto sensu) direitos de natureza indivisível, mas ligados por um vínculo jurídico que lhes dá coesão e identificação perante outras pessoas e, por fim; (iii) direitos individuais homogêneos, direitos coletivos, mas individualizados, sendo caracterizados por uma mesma relação de fato ou de direito:

Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.

Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:

I – interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;

II – interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;

III – interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.

Com relação aos dois primeiros direitos coletivos, quais sejam, difusos e coletivo stricto sensu, a doutrina é pacífica quanto a possibilidade de Associações Civis, entes públicos, Ministério Público, etc. deterem a legitimidade ativa para o ingresso das Ações Coletivas, pois decorre de expressa previsão tanto no art. 5º da Lei da Ação Civil Pública, como no art. 82 do Código de Defesa do Consumidor, abaixo:

Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:

I – o Ministério Público;

II – a Defensoria Pública;

III – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;

IV – a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;

V – a associação que, concomitantemente:

a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;

b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

(…)

Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados concorrentemente:

I – o Ministério Público,

II – a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal;

III – as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este código;

IV – as associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por este código, dispensada a autorização assemblear.

§ 1° O requisito da pré-constituição pode ser dispensado pelo juiz, nas ações previstas nos arts. 91 e seguintes, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido.

Assim, temos que nas hipóteses acima referidas, a legitimidade de tais entes é ordinária, pois o legitimado não está defendendo direito alheio em nome próprio, mas porque seus titulares não podem fazê-lo individualmente.

Quanto aos direitos individuais homogêneos, por outro lado, temos que a legitimidade dos entes acima elencados não se dá de modo ordinário, mas por meio da substituição processual, isto é, por legitimação extraordinária.

Essa conclusão decorre da previsão contida no artigo 91 do Código de Defesa do Consumidor que busca a eventual responsabilização dos causadores do dano pelas vítimas ou sucessores, em razão dos danos individualmente sofridos, abaixo:

Art. 91. Os legitimados de que trata o art. 82 poderão propor, em nome próprio e no interesse das vítimas ou seus sucessores, ação civil coletiva de responsabilidade pelos danos individualmente sofridos, de acordo com o disposto nos artigos seguintes

Deste modo, as pessoas físicas ou jurídicas, individualmente, poderão se valer do Poder Judiciário, mas um ente público como por exemplo o Ministério Público Estadual ou Federal, igualmente poderá ingressar com Ação Coletiva visando a reparação destes danos, sendo esta legitimidade extraordinária.

Referida discussão se torna necessária para entendermos as razões pelas quais a Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça ainda possuem posição controvertida sobre o tema.

O Pleno do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário nº. 193.503-1 que tratava da possibilidade de Cumprimento de Sentença pelo Sindicato dos Trabalhadores da Indústria Metalúrgica, representando o interesse de seus associados, em julgamento apertado (6 votos a favor e 5 contra) realizado no dia 12 de junho de 2006, concluiu ser desnecessária a autorização dos filiados.

Para tanto, interpretou a medida como hipótese de substituição processual, razão pela qual não incidiria a representação, mas tão somente a postulação de um direito em nome do próprio Sindicato, na defesa de seus filiados, sendo desnecessária qualquer autorização dos indivíduos substituídos, conforme ementa abaixo:

“EMENTA: PROCESSO CIVIL. SINDICATO. ART. 8º, III DA CONSTITUÇÃO FEDERAL. LEGITIMIDADE. SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL. DEFESA DE DIREITOS E INTERESSES COLETIVOS OU INDIVIDUAIS. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO.

O artigo 8º, III da Constituição Federal estabelece a legitimidade extraordinária dos sindicatos para defender em juízo os direitos e interesses coletivos ou individuais dos integrantes da categoria que representam.

Essa legitimidade extraordinária é ampla, abrangendo a liquidação e a execução dos créditos reconhecidos aos trabalhadores.

Por se tratar de típica hipótese de substituição processual, é desnecessária qualquer autorização dos substituídos.

Recurso conhecido e provido”.

(STF. Pleno. RE 193.503-1/SP. Rel. Carlos Veloso. D.J. 12/06/06).

Nas razões de julgamento, o então Ministro Nelson Jobim, em ilustres razões, diferenciou em seu voto os institutos da substituição e da representação, estabelecendo uma construção histórica iniciada por Carnelutti, Chiovenda e Liebman, concluindo, ao final, que na fase de liquidação de direitos individuais homogêneos, utiliza-se da representação, de modo a ensejar a autorização dos representados.

Entretanto, referido entendimento não prevaleceu, mantendo-se na presente, a hipótese de substituição processual que acarreta na faculdade de autorização dos substituídos, conforme ementa acima.

Em que pese o julgado acima tenha sido proferido em 2006, importante observar que referido entendimento foi recentemente corroborado pela Corte Suprema, em julgamento proferido em fevereiro de 2010, conforme ementa abaixo:

EMENTA: 1. LEGITIMAÇÃO PARA A CAUSA. Ativa. Caracterização. Sindicato. Interesse dos membros da categoria. Substituição processual. Art. 8º, III, da Constituição da República. Recurso extraordinário inadmissível. Agravo regimental improvido. O artigo 8º, III, da Constituição da República, confere legitimidade extraordinária aos sindicatos para defender em juízo os direitos e interesses coletivos ou individuais dos integrantes da categoria que representam. 2. RECURSO. Agravo regimental. Reconhecimento de repercussão geral. Temas distintos. Erro material. Decisão de prejudicialidade do agravo e retorno dos autos à origem, para os fins do art. 543-B do CPC. Correção, de ofício, para torná-la sem efeito. Corrige-se, de ofício, decisão que contém erro material.

(RE 213974 AgR, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Segunda Turma, julgado em 02/02/2010, DJe-035 DIVULG 25-02-2010 PUBLIC 26-02-2010 EMENT VOL-02391-06 PP-01454 LEXSTF v. 32, n. 375, 2010, p. 149-152)

Entrementes, embora a Corte Suprema já tenha sedimentado seu entendimento sobre o tema, torna-se importante ressaltar a existência de entendimento diverso, recentemente proferido pelo C. Superior Tribunal de Justiça, defendendo a necessidade de autorização prévia dos filiados, conforme abaixo:

“CIVIL E PROCESSUAL. SINDICATO. AÇÃO COLETIVA QUE RECLAMA DIFERENÇAS DE FGTS. FASE DE EXECUÇÃO. REPRESENTAÇÃO DOS FILIADOS. AUTORIZAÇÃO. NECESSIDADE.

I – Na execução de ação coletiva exige-se, do sindicato, autorização de seus filiados, não podendo fazê-la em nome próprio, já que apenas os representa processualmente nesta fase.

II – Embargos de divergência conhecidos e desprovidos”.

(STJ. Corte Especial. Emb. Div. No Resp. 757.270/RS. D.J. 10/05/10. Rel. Min. Aldir Passarinho Junior).

Nas razões utilizadas pela Corte Superior, expressamente se menciona o entendimento perpetrado pelo Supremo Tribunal Federal, todavia, por se entender que na liquidação de sentença, em regra, há valores a serem recebidos pelos exequentes e que desta possibilidade, fatalmente poderá ocorrer situações de desvio, como já ocorridas no passado com relação às verbas de reajuste do Fundo de Garantia – FGTS, concluiu-se que o Sindicato poderá propor a Ação Coletiva na defesa dos interesses de seus filiados, mas que, especialmente na execução coletiva, a atuação do Sindicado se submete ao instituto da representação.

Assim, representando seus filiados, referida conduta se limita a postular direito alheio, em nome próprio, o que é diverso da postulação do direito próprio e alheio, em nome próprio, como ocorre na substituição, pois os valores a serem recebidos serão de terceiros individuais, não do sindicato.

Referido entendimento, embora diverso das razões estampadas pelo Supremo Tribunal Federal, encontra razão na cautela do juízo em autorizar a efetividade do processo coletivo, mas limitá-la a autorização prévia dos direitos individuais homogêneos que estão sendo tutelados, principalmente na fase executiva, pois poderá ensejar no ganho de valores pelo Sindicato que podem vir a ser não repassados aos seus filiados.

Desta forma, até mesmo em razão da ausência de litispendência entre a execução coletiva e a execução individual (Resp. 995.932/RS. Rel. Min. Castro Meira), não se pode olvidar que os individuais postulem pela demanda individualmente ou autorizem a execução por terceiros, posição esta que se parece a mais correta.

Isso porque, como é cediço, muitos consumidores representados por associações ou trabalhadores representados por sindicatos podem não deter o conhecimento necessário de uma decisão de procedência em Ação Civil Pública ou Ação Coletiva e podem não ser avisados pelos órgãos coletivos exatamente porque estes podem vir a executar coletivamente a sentença com o posterior recebimento dos valores declarados por esta.

Ademais, o Superior Tribunal de Justiça recentemente reconheceu que o prazo para o consumidor ajuizar ação individual de conhecimento – a partir da qual lhe poderá ser aberta a via da execução – independe do ajuizamento da ação coletiva, e não é por esta prejudicado, regendo-se por regras próprias e vinculadas ao tipo de cada pretensão deduzida, entendimento este que pode vir a ser aplicado nos demais casos de Ação Civil Coletiva (não apenas para as ações que tratem de relação de consumo), consoante acórdão abaixo:

DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO INDIVIDUAL DE SENTENÇA PROFERIDA EM AÇÃO COLETIVA. APADECO X CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. EXPURGOS. PLANOS ECONÔMICOS. PRAZO DE PRESCRIÇÃO.

1. A sentença não é nascedouro de direito material novo, não opera a chamada “novação necessária”, mas é apenas marco interruptivo de uma prescrição cuja pretensão já foi exercitada pelo titular. Essa a razão da máxima contida na Súmula n. 150/STF: “Prescreve a execução no mesmo prazo de prescrição da ação”. Não porque nasce uma nova e particular pretensão de execução, mas porque a pretensão da “ação” teve o prazo de prescrição interrompido e reiniciado pelo “último ato do processo”.

2. As ações coletivas fazem parte de um arcabouço normativo vocacionado a promover a facilitação da defesa do consumidor em juízo e o acesso pleno aos órgãos judiciários (art. 6º, incisos VII e VIII, CDC), sempre em mente o reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor (art. 4º, CDC), por isso que o instrumento próprio de facilitação de defesa e de acesso do consumidor não pode voltar-se contra o destinatário da proteção, prejudicando sua situação jurídica.

3. Assim, o prazo para o consumidor ajuizar ação individual de conhecimento – a partir da qual lhe poderá ser aberta a via da execução – independe do ajuizamento da ação coletiva, e não é por esta prejudicado, regendo-se por regras próprias e vinculadas ao tipo de cada pretensão deduzida.

4. Porém, cuidando-se de execução individual de sentença proferida em ação coletiva, o beneficiário se insere em microssistema diverso e com regras pertinentes, sendo imperiosa a observância do prazo próprio das ações coletivas, que é quinquenal, nos termos do precedente firmado no REsp. n. 1.070.896/SC, aplicando-se a Súmula n. 150/STF.

5. Assim, no caso concreto, o beneficiário da ação coletiva teria o prazo de 5 (cinco) anos para o ajuizamento da execução individual, contados a partir do trânsito em julgado da sentença coletiva, e o prazo de 20 (vinte) anos para o ajuizamento da ação de conhecimento individual, contados dos respectivos pagamentos a menor das correções monetárias em razão dos planos econômicos.

6. Recurso especial provido.

(REsp 1275215/RS, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 27/09/2011, DJe 01/02/2012)

Desta forma, em que pese a sentença em ação coletiva seja sempre genérica, fixando a responsabilidade do réu pelos danos causados (Resp. 701.166/RS. Rel. Min. Laurita Vaz), deve-se ter em mente que o próprio Superior Tribunal de Justiça já admitiu que a sentença proferida em Ação Coletiva sobre direitos individuais homogêneos possa ser liquidada por cálculos (Resp. 880.358/SP. Rel. Min. Nancy Andrighi), o que corrobora a necessidade de os associados ou filiados ao menos autorizarem sua representação pela entidade na fase de execução, uma vez que não há mais que se falar em substituição processual, mas tão somente em representação, entendimento este diverso do atualmente proferido pelo Supremo Tribunal Federal.

BIBLIOGRAFIA:

ATAIDE JR. Vicente de Paula. A execução individual da sentença coletiva após a Lei 11.232/2005. MENDES. Aluisio Gonçalves de Castro. Sentença, liquidação e execução nos processos coletivos para a tutela dos direitos individuais homogêneos. BERTOGNA JR. Oswaldo. Da liquidação e do cumprimento de sentença na ação civil pública – Aspectos relevantes. In Coord. WAMBIER. Luiz Rodrigues et. al. Execução Civil. Estudos em homenagem ao Professor Humberto Theodoro Junior. RT. São Paulo. 2007.

GRINOVER. Ada Pellegrini. (et. al). Código Brasileiro de Defesa do Consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 10ª Ed. Rev. Atual. Rio de Janeiro. Forense. 2011. Vol. II.

VENTURI. Elton. A tutela Executiva dos direitos difusos nas ações coletivas. In Processo de Execução e Assuntos afins. Coord. WAMBIER. Teresa Arruda Alvim. RT. 1998.

SHIMURA. Sergio. Tutela Coletiva e sua efetividade. Ed. Método. São Paulo. 2006.

Autor

Bruno Molina Meles

Advogado em São Paulo (SP). Graduado pela UniFMU. Pós Graduado pela PUC/SP em Direito Processual Civil. Pós Graduando pelo Complexo Educacional Damásio de Jesus em Direito Constitucional Aplicado.

NBR 6023:2002 ABNT: MELES, Bruno Molina. A instauração de execução coletiva pelos sindicatos no interesse de seus filiados. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3144, 9 fev. 2012. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/21055>. Acesso em: 10 fev. 2012.

Aldemario Araujo Castro
Mestre em Direito
Procurador da Fazenda Nacional
Professor da Universidade Católica de Brasília
Brasília, 5 de fevereiro de 2012

Foi realizado, no dia 27 de janeiro de 2012, um debate sobre o Controle Social da Gestão Tributária, promovido pelo Sindicato Nacional dos Analistas-Tributários da Receita Federal do Brasil – SINDIRECEITA⁽¹⁾. O evento integrou as atividades do Fórum Social Temático ocorrido em Porto Alegre, Rio Grande do Sul.

Ao participar do debate, sustentei antiga concepção sobre a espécie de Reforma Tributária a ser concretizada no Brasil⁽²⁾. Nessa seara, são dois os objetivos principais a serem perseguidos: a) redução da complexidade excessiva do Sistema Tributário e b) construção de um Sistema Tributário, no plano de legislação infraconstitucional, voltado para a realização da Justiça Fiscal.

Nessa perspectiva, somente uma vigorosa mobilização social, notadamente em espaços institucionais onde possam ser manejados instrumentos adequados, pode reverter a perversa lógica que impera nas últimas décadas na conformação e operacionalização das políticas tributárias. Entre esses espaços institucionais são particularmente relevantes: a) o Senado Federal, no exercício da competência expressamente definida no art. 52, inciso XV, da Constituição⁽³⁾ e b) o Conselho de Política e Administração Tributária – CONPAT⁽⁴⁾.

Especificamente no campo da injustiça tributária reinante atualmente na sociedade brasileira são inúmeros e variados os caminhos idealizados e implementados nos laboratórios dos formuladores da política tributária. Registro, para ilustrar a afirmação anterior, alguns desses expedientes:

a) uma fortíssima pressão sobre o consumo (e o trabalho, por extensão), aliviando outras bases econômicas (como a propriedade e a renda, notadamente decorrente do capital). Ilustre-se esse ponto com uma das mais absurdas decisões tributárias do STF. Trata-se do inusitado entendimento de que o IPVA somente incide sobre veículos automotores terrestres. Assim, um carro popular com cinco anos de uso pagará o tributo, mas um helicóptero, um avião ou uma lancha escaparão do “leão”⁽⁵⁾⁽⁶⁾;

b) os juros sobre o capital próprio. Por essa via, a remuneração do capital do proprietário, nas suas várias formas jurídicas, tradicionalmente realizada como lucros e dividendos, pode ser feita como juros, reduzindo o imposto de renda. Ademais, o rendimento percebido a esse título pelo sócio ou acionista será tributado exclusivamente na fonte com a alíquota de 15%, revelando-se, assim, um tratamento profundamente injusto quando comparado aos rendimentos provenientes do trabalho. Alerte-se que esse mecanismo fiscal, introduzido pelo governo Fernando Henrique Cardoso, não possui similar em nenhum outro país⁽⁶⁾;

c) a isenção da distribuição de lucros e dividendos e da remessa de lucros para o exterior. Não há tributação dessas rendas na fonte ou na declaração anual de ajuste. Em torno desse assunto existe uma flagrante demonstração de tratamento tributário diferenciado para segmentos sociais distintos. Com efeito, a distribuição de lucros e resultados da empresa para os trabalhadores é considerada antecipação do imposto de renda devido na declaração da pessoa física, portanto, sujeita à tabela progressiva do imposto de renda⁽⁶⁾;

d) a tributação exclusiva na fonte sobre os ganhos e rendimentos de capital. Nessa modalidade de operacionalização da tributação, o tributo é retido, em caráter definitivo, pela fonte pagadora. Essa, por sua vez, entrega ao beneficiário o valor já líquido do tributo. Nessa modalidade de tributação não se aplica a tabela progressiva do imposto e não ocorre ajuste na declaração anual do imposto. Assim, tão-somente em função do segmento econômico-social beneficiado pelo rendimento foi construído um injusto mecanismo de favorecimento fiscal⁽⁶⁾ e

e) isenção do imposto de renda para investidores estrangeiros no âmbito do mercado financeiro⁽⁶⁾.

Nos últimos dias do ano de 2011, o Distrito Federal presenciou mais um capítulo da triste novela da injustiça fiscal-tributária no Brasil. Com efeito, por força da Lei Distrital n. 4.733, de 29 de dezembro de 2011, foi concedida isenção do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) para veículo automotor novo, no ano de sua aquisição⁽⁷⁾.

A engenharia jurídico-tributária presente no diploma legal mencionado permite, como efetivamente permitiu, sustentar falsamente que se trata de uma mera postergação do pagamento do IPVA para os anos seguintes ao da aquisição do veículo novo. Com efeito, a mesma lei aumentou, nos três anos posteriores ao da compra do veículo novo, a alíquota do IPVA de 3% para 3,5%.

Perceba-se que o IPVA não recolhido no primeiro ano é recuperado parcialmente, pelo Poder Público, nos três anos seguintes ao da aquisição. Em termos de alíquota, somente 1,5% são cobrados nos anos seguintes (e não três por cento). Por outro lado, a base de cálculo (valor venal do automóvel) cai ao longo dos anos em função da perda de valor do veículo.

Eis um exemplo com demonstração numérica da inequívoca redução do IPVA pago por aquele agraciado com o privilégio tributário em comento:

Assim, viabilizou-se um quadro de puro surrealismo tributário. Alguém, suficientemente endinheirado, pagará proporcionalmente menos IPVA nos quatro anos contados a partir da aquisição de um veículo novo do que outro cidadão, com menor estofo pecuniário, que mediante economia de recursos ou empréstimo, comprar um veículo usado. No limite, justamente para aqueles mais bafejados pela sorte financeira, não será pago um centavo de IPVA. Para tanto, o afortunado deve vender o carro no final do ano da aquisição e adquirir um novo no início do ano subsequente.

Particularmente, não tenho nenhuma dificuldade de identificar a inconstitucionalidade da medida legislativa em comento. São violados, pelo menos, o princípio da isonomia tributária (art. 150, inciso II, da Constituição) e a necessidade de graduar a tributação segundo a capacidade econômica do contribuinte (art. 145, parágrafo primeiro, da Constituição).

A justificativa de que a medida busca a harmonização da legislação do Distrito Federal com a de outros Estados da Federação é simplesmente inaceitável. Trata-se, por essa via, de uniformizar a inconstitucionalidade com claro aprofundamento da injustiça tributária já fortemente experimentada na sociedade brasileira. A malversação da legislação tributária no rumo em questão pode e deve ser combatida pelo Governador do Distrito Federal por intermédio do manejo de ações diretas de inconstitucionalidade⁽⁸⁾.

Ademais, estamos diante de um discutível incentivo à aquisição de veículos novos no Distrito Federal que já sofre seriíssimos problemas de trânsito com uma frota que ultrapassa 1.200.000 (um milhão e duzentos mil) veículos para quase 2.500.000 (dois milhões e quinhentos mil) habitantes⁽⁹⁾.

Portanto, esse é mais um emblemático exemplo da imperiosa necessidade da sociedade brasileira, por seus setores e segmentos organizados, dedicarem tempo, atenção e energia para a realização de um controle efetivo sobre a formulação e a execução das políticas tributárias federais, estaduais, distrital e municipais.

NOTAS:

(1) Site na internet: http://www.sindireceita.org.br.

(2) Artigo QUANTO CUSTA O BRASIL PRA VOCÊ? (Parte II – Reforma Tributária). Disponível em: <http://www.aldemario.adv.br/quantoparte2reforma.pdf>. Acesso em: 2 fev. 2012.

(3) “avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios”.

(4) Previsto em projeto de lei apresentado na Câmara dos Deputados por influência do SINDIRECEITA.

(5) Recurso Extraordinário n. 255.111/SP. Julgado pelo Tribunal Pleno em 29 de maio de 2002.

(6) Ver: http://www.aldemario.adv.br/mestradodiss.htm

(7) Disponível em: <http://www.fazenda.df.gov.br/aplicacoes/legislacao/legislacao/TelaSaidaDocumento.cfm? txtNumero=4733&txtAno=2011&txtTipo=5&txtParte=.>. Acesso em: 4 fev. 2012.

(8) Art. 103, inciso V, da Constituição.

(9) Disponível em: <http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/cidades/2011/02/13/interna_cidadesdf,23 7496/em-10-anos-frota-de-carros-no-df-cresceu-cinco-vezes-mais-que-populacao.shtml>. Acesso em: 4. fev. 2012.