A utiliza\u00e7\u00e3o dos fundos de investimento regional se d\u00e1 mediante a converg\u00eancia dos interesses p\u00fablico (Estado fomentador do desenvolvimento regional) e privado (particular empreendedor). Neste sentido, saber se os fundos de desenvolvimento em quest\u00e3o possuem natureza p\u00fablica ou privada n\u00e3o \u00e9 uma tarefa das mais f\u00e1ceis.<\/p>\n
1. Introdu\u00e7\u00e3o; 2. A redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais mediante incentivos fiscais; 3. Os fundos de desenvolvimento regional; 4. Sistem\u00e1tica dos fundos de desenvolvimento regional; 5. Natureza Jur\u00eddica dos fundos de desenvolvimento regional; 5.1. O posicionamento do TCU a partir do processo de tomada de contas especial; 5.2. As diverg\u00eancias entre os membros do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o; 5.3. Cr\u00edticas \u00e0 diverg\u00eancia aberta; 6. Conclus\u00e3o; 7. Refer\u00eancias.<\/p>\n
PALAVRAS-CHAVE:<\/strong> Fundos de investimento regional, Natureza jur\u00eddica, Redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais<\/p>\n A concess\u00e3o de incentivos fiscais, na hip\u00f3tese dos fundos de investimento regional, \u00e9 um exemplo de conflu\u00eancia entre o interesse p\u00fablico e o interesse particular do empreendedor. O primeiro se consubstancia no incentivo \u00e0 atividade econ\u00f4mica indutora de melhorias em indicadores sociais, corol\u00e1rio da fun\u00e7\u00e3o estatal de promo\u00e7\u00e3o do bem-estar social, enquanto o segundo se materializa no retorno do investimento realizado e na remunera\u00e7\u00e3o aos detentores do capital.<\/p>\n O ponto nodal para o racioc\u00ednio a ser desenvolvido neste artigo corresponde em saber se os fundos de investimento regional possuem natureza p\u00fablica ou privada. A quest\u00e3o n\u00e3o \u00e9 diretamente enfrentada pelos tribunais, que, de maneira maquinal, tratam os fundos de investimento como sendo de natureza p\u00fablica, mas n\u00e3o atentam para as consequ\u00eancias da premissa firmada. Essa conduta gera posicionamentos paradoxais, como se ver\u00e1 mais a seguir.<\/p>\n Os fundos de investimento regional, tamb\u00e9m chamados de fundos fiscais de investimento, surgiram nos governos militares com o intuito de fomentar o desenvolvimento econ\u00f4mico de regi\u00f5es de reconhecida car\u00eancia de poupan\u00e7a privada[01]<\/sup>. Com efeito, visava-se \u00e0 supera\u00e7\u00e3o de um quadro de graves distor\u00e7\u00f5es regionais evidenciadas pelos diversos indicadores de desenvolvimento.<\/p>\n Nestes casos, a premissa da atua\u00e7\u00e3o estatal se coadunava com a incorpora\u00e7\u00e3o do modelo de Bem-Estar Social pelo Estado brasileiro, pautado por uma atua\u00e7\u00e3o diretamente interventora na economia, firmando-se no entendimento de que:<\/p>\n o subdesenvolvimento n\u00e3o pode ser superado pela mera moderniza\u00e7\u00e3o do pa\u00eds, pois essa n\u00e3o \u00e9 capaz de romper a assimetria estrutural na capacidade de introduzir e difundir o progresso t\u00e9cnico entre o centro e a periferia e, no interior desta, entre estruturas econ\u00f4micas e sociais altamente heterog\u00eaneas[02]<\/sup>.<\/p>\n Como \u00e9 se notar, os valores fundantes que levaram \u00e0 cria\u00e7\u00e3o dos fundos foram posteriormente consagrados na Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, a qual elegeu a redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais como um dos objetivos da Rep\u00fablica Federativa do Brasil (art. 3\u00ba, III). Nesta linha, a Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica, no inciso I do art. 151, autorizou a concess\u00e3o de incentivos fiscais destinados a promover o equil\u00edbrio do desenvolvimento socioecon\u00f4mico entre as diferentes regi\u00f5es do Pa\u00eds, estabelecendo de forma complementar, no \u00a76\u00ba do art. 150, a necessidade de previs\u00e3o legal para sua institui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Os fundos p\u00fablicos s\u00e3o constitu\u00eddos por um conjunto de recursos vinculados ou alocados a uma \u00e1rea espec\u00edfica, com atribui\u00e7\u00e3o e responsabilidade para cumprimento de objetivos determinados, mediante execu\u00e7\u00e3o de programas com eles relacionados.<\/p>\n Conforme destaca Osvaldo Maldonado Sanches, as express\u00f5es fundo or\u00e7ament\u00e1rio e fundo especial designam tipos excepcionais de programa\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria e de gest\u00e3o de recursos financeiros, sendo que apenas os \u00faltimos possuem caracter\u00edsticas mais ou menos definidas na legisla\u00e7\u00e3o[03]<\/sup>, em particular pelo disposto no art. 71 da lei n\u00ba. 4.320\/64, assim redigido: “constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o de determinados objetivos ou servi\u00e7os, facultada a ado\u00e7\u00e3o de normas peculiares de aplica\u00e7\u00e3o”.<\/p>\n Usualmente, os fundos se encontram diretamente ligados a um \u00f3rg\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, que sobre ele realiza controle imediato, ao tempo em que o Poder Legislativo, com aux\u00edlio do Tribunal de Contas, realiza o seu controle externo. Neste ponto, cumpre destacar que o fundo tem como caracter\u00edstica a descentraliza\u00e7\u00e3o do processo decis\u00f3rio para a sua administra\u00e7\u00e3o imediata, constituindo-se tamb\u00e9m em exce\u00e7\u00e3o ao princ\u00edpio da especialidade do or\u00e7amento, segundo o qual os gastos devem estar individualizados no or\u00e7amento.<\/p>\n Diante das peculiaridades, Kiyoshi Harada, comentando os arts. 73 e 74 da Lei n\u00ba. 4320\/64, anota que:<\/p>\n “Salvo determina\u00e7\u00e3o em contr\u00e1rio da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balan\u00e7o ser\u00e1 transferido para o exerc\u00edcio seguinte, a cr\u00e9dito do mesmo fundo. A lei que instituir fundo especial poder\u00e1 prever mecanismo pr\u00f3prio de controle, presta\u00e7\u00e3o e tomada de contas, sem de qualquer modo, elidir o controle externo a ser executado pelo Poder Legislativo, com o aux\u00edlio do Tribunal de Contas. Na verdade, o fundo representa s\u00e9rio obst\u00e1culo ao efetivo exerc\u00edcio pelo Poder Legislativo de seu poder de fiscalizar e controlar a execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria, por esvaziar o princ\u00edpio da especialidade, segundo o qual s\u00e3o discriminados no or\u00e7amento anual os cr\u00e9ditos cabentes a cada \u00f3rg\u00e3o estabelecendo o prazo para efetiva\u00e7\u00e3o das despesas[04]<\/sup>.”<\/p>\n Com o objetivo de evitar a propaga\u00e7\u00e3o dos fundos, o constituinte origin\u00e1rio inseriu no inciso II do art. 9\u00ba do art. 165 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal a previs\u00e3o de que lei complementar deve “estabelecer normas de gest\u00e3o financeira e patrimonial da administra\u00e7\u00e3o direta e indireta, bem como condi\u00e7\u00f5es para a institui\u00e7\u00e3o e funcionamento de fundos”. A referida lei complementar ainda n\u00e3o existe, de modo que todos os fundos criados ap\u00f3s o advento da atual Constitui\u00e7\u00e3o Federal se deram por meio de emenda constitucional.<\/p>\n No mesmo intuito, o art. 36 do ADCT disp\u00f4s que “os fundos existentes na data da promulga\u00e7\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o, excetuados os resultantes de isen\u00e7\u00f5es fiscais que passem a integrar patrim\u00f4nio privado e os que interessem \u00e0 defesa nacional, extinguir-se-\u00e3o, se n\u00e3o forem ratificados pelo Congresso Nacional no prazo de dois anos”. Acerca disso, Lafayete Josu\u00e9 Petter destaca que:<\/p>\n “A id\u00e9ia predominante \u00e9 a de que o controle financeiro e or\u00e7ament\u00e1rio das contas p\u00fablicas, caracter\u00edstica de um aut\u00eantico modelo democr\u00e1tico, n\u00e3o se compagina com a experi\u00eancia do passado, onde proliferam fundos desprovidos de efetivo controle social[05]<\/sup>.”<\/p>\n Na linha dos des\u00edgnios constitucionais para a redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais, o Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR) e o Fundo de Investimentos da Amaz\u00f4nia, (FINAM) foram criados pelo Decreto-Lei n\u00ba 1.376\/74, com o objetivo principal de promover a diminui\u00e7\u00e3o dos acentuados desn\u00edveis socioecon\u00f4micos entre as regi\u00f5es Nordeste e Norte para com as regi\u00f5es desenvolvidas do pa\u00eds[06]<\/sup>. Do mesmo modo, o Fundo de Recupera\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica do Estado do Esp\u00edrito Santo (FUNRES) foi institu\u00eddo pelo Decreto-Lei n\u00ba 880\/69, com a finalidade de proporcionar assist\u00eancia financeira, nas modalidades de participa\u00e7\u00e3o acion\u00e1ria e de opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito, aos empreendimentos industriais e agropecu\u00e1rios, localizados no Estado do Esp\u00edrito Santo.<\/p>\n Os fundos de investimento regional, contudo, fogem do contexto dos fundos especiais, dado que, ante as suas peculiaridades s\u00e3o considerados como fundos at\u00edpicos, na medida em que n\u00e3o se enquadram nas esp\u00e9cies b\u00e1sicas de fundos especiais. A raz\u00e3o para tal assertiva est\u00e1 no fato de que os recursos destes fundos decorrem principalmente de incentivos fiscais e n\u00e3o apenas de dota\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias. Al\u00e9m disso, atuam mediante institui\u00e7\u00f5es financeiras oficiais: o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), o Banco da Amaz\u00f4nia (BASA) e o Banco de Desenvolvimento do Estado do Esp\u00edrito Santo (Bandes)[07]<\/sup>.<\/p>\n No caso particular do FUNRES, este fundo apresenta atipicidades em rela\u00e7\u00e3o aos outros fundos de investimentos, na medida em que havia uma contrapartida estadual \u00e0 ren\u00fancia federal, esta oriunda da aplica\u00e7\u00e3o de 33% do Imposto de Renda devido por pessoas jur\u00eddicas domiciliadas no Esp\u00edrito Santo e aquela de 5% do Imposto sobre Circula\u00e7\u00e3o de Mercadorias e Servi\u00e7os cobrado pelo Estado do Esp\u00edrito Santo.<\/p>\n De acordo com a premissa estabelecida no art. 1\u00ba da Lei n\u00ba 8.167\/91, a pessoa jur\u00eddica, como contribuinte, poderia optar, em sua declara\u00e7\u00e3o de rendimentos, pela aplica\u00e7\u00e3o de parte do Imposto de Renda – IRPJ nos Fundos de Investimentos do Nordeste, da Amaz\u00f4nia, e do Esp\u00edrito Santo, constituindo-se na figura do investidor. Por esta sistem\u00e1tica, os fundos de investimentos aplicariam os recursos oriundos das op\u00e7\u00f5es em projetos considerados priorit\u00e1rios, recebendo das empresas benefici\u00e1rias, ou seja, aquelas que recebem os recursos financeiros, deb\u00eantures convers\u00edveis em a\u00e7\u00f5es ordin\u00e1rias ou preferenciais. Essa forma de aplica\u00e7\u00e3o possibilitava que os fundos decidissem em que projetos investiriam os recursos dos incentivos.<\/p>\n Vale salientar que os fundos de investimentos t\u00eam contabiliza\u00e7\u00e3o aut\u00f4noma nos bancos operadores por exig\u00eancia da Comiss\u00e3o de Valores Mobili\u00e1rios – CVM. Atualmente essa contabilidade \u00e9 regida pela Instru\u00e7\u00e3o CVM n\u00ba 445\/2006[08]<\/sup>. Na dic\u00e7\u00e3o do \u00a7 1\u00ba, do art. 3\u00ba da Lei n\u00ba 8.167\/91, ap\u00f3s a chegada dos recursos ao Tesouro Nacional, em tese, esse \u00f3rg\u00e3o teria o prazo de 15 dias para envio dos valores aos fundos. Entretanto, por conta da realidade administrativa de cada fundo, os procedimentos cont\u00e1beis acabam se diferenciando em alguns aspectos.<\/p>\n Contudo, a medida provis\u00f3ria n\u00ba 2.156-5\/01 extinguiu a possibilidade da op\u00e7\u00e3o prevista no inciso I do art. 1\u00ba da Lei n\u00ba 8.167\/91, reduzindo substancialmente a margem de liberdade na aplica\u00e7\u00e3o dos valores arrecadados [09]. Outrossim, o referido dispositivo manteve, para as pessoas que j\u00e1 tivessem exercido a op\u00e7\u00e3o prevista no art. 9\u00ba da lei n\u00ba 8.167\/91 e estivessem em situa\u00e7\u00e3o de regularidade com o fundo, o direito a continuar realizando dep\u00f3sitos nos fundos de investimento at\u00e9 o final do prazo previsto para implanta\u00e7\u00e3o de seus projetos[10]<\/sup>.<\/p>\n Em termos pr\u00e1ticos, o \u00fanico dos fundos fiscais de investimentos que est\u00e1 ativo, isto \u00e9, recebendo e aprovando novos projetos, \u00e9 o FUNRES, que financia, por meio da subscri\u00e7\u00e3o de deb\u00eantures convers\u00edveis em a\u00e7\u00f5es, bem como mediante opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito, pequenas, m\u00e9dias e grandes empresas em todo o Estado do Esp\u00edrito Santo. O referido fundo \u00e9 administrado pelo Grupo de Recupera\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica do Estado do Esp\u00edrito Santo (Geres) e o seu agente financeiro \u00e9 o Banco de Desenvolvimento do Estado do Esp\u00edrito Santo (Bandes).<\/p>\n Por seu turno, tanto o FINAM quanto o FINOR est\u00e3o fechados para novos projetos, em face do art. 51, XX, da Medida Provis\u00f3ria n\u00ba 2.146-1, de 4 de maio de 2001, com exce\u00e7\u00e3o dos projetos enquadrados no mandamento do art. 9\u00ba da Lei n\u00ba 8.167, de 16\/1\/1991[11]<\/sup>.<\/p>\n Em outras palavras, as pessoas jur\u00eddicas ou grupos de empresas coligadas que, isolada ou conjuntamente, detivessem pelo menos 51% do capital votante de sociedade titular de empreendimento de setor da economia considerado, pelo Poder Executivo, priorit\u00e1rio para o desenvolvimento regional, que j\u00e1 tivessem exercido o direito previsto no referido art. 9\u00ba da Lei n\u00ba 8.167\/1991 \u2013 e que estivessem em situa\u00e7\u00e3o de regularidade para com a gest\u00e3o dos projetos \u2013 ainda poderiam optar pela aplica\u00e7\u00e3o de parcela do imposto de renda devido nesse empreendimento, limitada a 70% do valor das op\u00e7\u00f5es a que t\u00eam direito, at\u00e9 o final do prazo previsto para a implanta\u00e7\u00e3o dos seus projetos.<\/p>\n Conforme j\u00e1 se afirmou alhures, a utiliza\u00e7\u00e3o dos fundos de investimento regional se d\u00e1 mediante a converg\u00eancia dos interesses p\u00fablico (Estado fomentador do desenvolvimento regional) e privado (particular empreendedor). Neste sentido, saber se os fundos de desenvolvimento em quest\u00e3o possuem natureza p\u00fablica ou privada n\u00e3o \u00e9 uma tarefa das mais f\u00e1ceis.<\/p>\n No \u00e2mbito do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, a tem\u00e1tica dos fundos de investimento regional fora objeto de an\u00e1lise em alguns julgados. Firme na linha de que os fundos de investimentos s\u00e3o p\u00fablicos, por diversos anos foram instauradas tomadas de contas especiais com vistas \u00e0 apura\u00e7\u00e3o de desvios de recursos p\u00fablicos nos projetos incentivados por interm\u00e9dio dos fundos de investimento regional, independente de ter havido ou n\u00e3o concorr\u00eancia das autoridades administrativas para a malversa\u00e7\u00e3o dos recursos[12]<\/sup>.<\/p>\n Todavia, a jurisprud\u00eancia da Corte de Contas da Uni\u00e3o evoluiu no sentido de que a compet\u00eancia da Corte de Contas para instaurar tomada de contas especial (TCE) estaria restrita \u00e0s hip\u00f3teses em que o administrador p\u00fablico causa dano ao er\u00e1rio. Assim, o TCU somente poderia instaurar TCE, no \u00e2mbito dos projetos incentivados pelos fundos de investimento, quando, em conjunto com o administrador p\u00fablico, o particular fosse arrolado pela pr\u00e1tica de atos lesivos aos cofres p\u00fablicos[13]<\/sup>.<\/p>\n A bem da verdade, a linha de racioc\u00ednio da Corte parece estar fincada mais em quest\u00f5es pragm\u00e1ticas do que propriamente jur\u00eddicas, pois, se o tribunal continua a afirmar que os recursos s\u00e3o p\u00fablicos, n\u00e3o h\u00e1 como entender que o particular est\u00e1 indene da obriga\u00e7\u00e3o de prestar contas pela aplica\u00e7\u00e3o de tais recursos. Lembre-se que compete ao TCU “julgar as contas dos administradores e demais respons\u00e1veis por dinheiros, bens e valores p\u00fablicos da administra\u00e7\u00e3o direta e indireta, inclu\u00eddas as funda\u00e7\u00f5es e sociedades institu\u00eddas e mantidas pelo Poder P\u00fablico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte preju\u00edzo ao er\u00e1rio p\u00fablico” (art. 71, II, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal).<\/p>\n Com efeito, \u00e9 de se observar que a interpreta\u00e7\u00e3o do instrumento da tomada de contas especial pelo Supremo Tribunal Federal, \u00e0 luz do art. 71, II, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, \u00e9 a seguinte:<\/p>\n “A compet\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o para julgar contas abrange todos quantos derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao er\u00e1rio, devendo ser aplicadas aos respons\u00e1veis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as san\u00e7\u00f5es previstas em lei, lei que estabelecer\u00e1, entre outras comina\u00e7\u00f5es, multa proporcional ao dano causado aos cofres p\u00fablicos (art. 71, II, da CB\/1988 e art. 5\u00ba, II e VIII, da Lei 8.443\/1992). A tomada de contas especial n\u00e3o consubstancia procedimento administrativo disciplinar. Tem por escopo a defesa da coisa p\u00fablica, buscando o ressarcimento do dano causado ao er\u00e1rio. Precedente (MS 24.961, Rel. Min.Carlos Velloso, DJ de 4-3-2005).” (MS 25.880, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 7-2-2007, Plen\u00e1rio, DJ de 16-3-2007.)<\/p>\n Em disson\u00e2ncia com o entendimento de que os recursos sejam p\u00fablicos, os Ministros Benjamin Zymler e Walton Alencar Rodrigues j\u00e1 encamparam entendimento peculiar quanto \u00e0 natureza jur\u00eddica dos fundos de investimento regional.<\/p>\n No processo que resultou na Decis\u00e3o n\u00ba. 199\/2001, da Segunda C\u00e2mara do TCU, o Ministro Benjamin Zymler, avaliando a situa\u00e7\u00e3o do Finor, partiu da premissa de que ao contribuinte pessoa jur\u00eddica seria facultado o direito de optar por investir parte do imposto de renda devido nas regi\u00f5es incentivadas. Deste modo, ao exercer dita op\u00e7\u00e3o, parte do tributo devido pela empresa seria destinado ao fundo de investimento regional, de modo que ela se tornaria uma quotista do fundo, escolhendo, a partir da\u00ed, quais os projetos benefici\u00e1rios dos recursos correspondentes \u00e0 sua quota.<\/p>\n Diante desta sistem\u00e1tica, o ministro asseverou que:<\/p>\n “Os recursos que se destinam aos financiamentos n\u00e3o s\u00e3o, portanto, recursos p\u00fablicos stricto sensu, pois pertencem, em \u00faltima inst\u00e2ncia, \u00e0s empresas privadas optantes. Todavia, s\u00e3o recursos cuja gest\u00e3o \u00e9 de responsabilidade de ente p\u00fablico (SUDENE) e devem ser aplicados dentro da finalidade prevista, qual seja, a promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento regional. O Estado, no desempenho de seu papel de catalisador do desenvolvimento econ\u00f4mico e redutor das desigualdades sociais e regionais (arts. 3, III, 170, VII, e 174 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal), busca a parceria com a iniciativa privada, que, por meio dos projetos incentivados, promove eleva\u00e7\u00e3o no n\u00edvel de emprego e de renda. O interesse p\u00fablico no bom andamento dos projetos selecionados \u00e9, portanto, inarred\u00e1vel. (…) \u2018Por essa raz\u00e3o, vejo que os fatos apurados n\u00e3o tipificam, ainda, as condi\u00e7\u00f5es necess\u00e1rias \u00e0 instaura\u00e7\u00e3o de Tomada de Contas Especial, como sugerido pela unidade t\u00e9cnica. Existe uma rela\u00e7\u00e3o contratual entre a Superintend\u00eancia de Desenvolvimento da Amaz\u00f4nia e as empresas titulares dos projetos benefici\u00e1rios do FINAM. A omiss\u00e3o na ado\u00e7\u00e3o das provid\u00eancias legalmente requeridas ou ent\u00e3o a caracteriza\u00e7\u00e3o do envolvimento dos administradores da SUDAM nas fraudes levantadas pela Secretaria da Receita Federal levariam ao reconhecimento da a\u00e7\u00e3o de agente p\u00fablico nos danos causados ao Er\u00e1rio. A jurisprud\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o firmou-se no sentido de que a ocorr\u00eancia de dano ao Er\u00e1rio, sem a participa\u00e7\u00e3o de agente p\u00fablico, n\u00e3o est\u00e1 submetida \u00e0 jurisdi\u00e7\u00e3o do Tribunal”.<\/p>\n Com a devida v\u00eania, n\u00e3o h\u00e1 como acatar o posicionamento que abriu diverg\u00eancia na Corte de Contas da Uni\u00e3o, at\u00e9 porque entendemos haver contradi\u00e7\u00e3o na fundamenta\u00e7\u00e3o. Ora, se no in\u00edcio da explana\u00e7\u00e3o restou destacado que “os recursos que se destinam aos financiamentos n\u00e3o s\u00e3o recursos p\u00fablicos stricto sensu, pois pertencem, em \u00faltima inst\u00e2ncia, \u00e0s empresas privadas optantes”, como compatibilizar a assertiva com a conclus\u00e3o, ao final, de que n\u00e3o haveria compet\u00eancia da Corte porquanto o eventual “dano ao er\u00e1rio” n\u00e3o contaria com a participa\u00e7\u00e3o do administrador? Lembre-se que o er\u00e1rio representa o conjunto de recursos financeiros p\u00fablicos, isto \u00e9, os dinheiros e bens do Estado[14]<\/sup>. Essa simples constata\u00e7\u00e3o denota o desacordo das ideias.<\/p>\n Ademais, cabe destacar que tais fundos de investimento regional n\u00e3o s\u00e3o possuidores de um patrim\u00f4nio. Na verdade, eles s\u00e3o um patrim\u00f4nio, um condom\u00ednio formado por valores oriundos tanto dos particulares quanto do pr\u00f3prio Poder P\u00fablico. Nessa linha, observe-se, por exemplo, que o art. 1\u00ba, al\u00ednea b, do Decreto n\u00ba. 880\/69, prev\u00ea que o Fundo de Recupera\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica do Estado do Esp\u00edrito Santo tem na sua composi\u00e7\u00e3o “dota\u00e7\u00f5es governamentais de origem federal ou estadual, bem como aux\u00edlios, subven\u00e7\u00f5es, contribui\u00e7\u00f5es, doa\u00e7\u00f5es de entidades p\u00fablicas ou privadas, nacionais, internacionais ou estrangeiras”.<\/p>\n Nota-se, portanto, que a assertiva de que os fundos de investimento s\u00e3o compostos de recursos privados \u00e9 equivocada, ou, no m\u00ednimo, incompleta, haja vista a exist\u00eancia de valores decorrentes de dota\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rios em sua composi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n H\u00e1 de se ter em mente ainda que o simples fato de o particular ser possuidor de cotas do fundo de investimento \u00e9 incapaz de retirar a natureza p\u00fablica do fundo, convertendo-o em privado. Trata-se de circunst\u00e2ncia completamente irrelevante para a determina\u00e7\u00e3o do regime jur\u00eddico aplic\u00e1vel. No caso, os fundos de investimento regional s\u00e3o considerados fundos p\u00fablicos porque se encontram inequivocamente submetidos ao regime jur\u00eddico-administrativo delineado sob dois princ\u00edpios de matriz constitucional: da supremacia do interesse p\u00fablico sobre o particular e da indisponibilidade do interesse p\u00fablico pela Administra\u00e7\u00e3o [15]<\/sup>.<\/p>\n Ora, em qualquer hip\u00f3tese, a gest\u00e3o do fundo deve obedi\u00eancia necess\u00e1ria ao interesse p\u00fablico consubstanciado na finalidade constitucional de reduzir as desigualdades regionais (art. 3\u00ba, III, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal). Vale dizer, qualquer ato de gest\u00e3o praticado pela administra\u00e7\u00e3o do fundo em desobedi\u00eancia ao interesse p\u00fablico constitui desvio de finalidade, devidamente pun\u00edvel tanto na esfera administrativa, quanto na c\u00edvel, quanto na criminal. Aqui, portanto, n\u00e3o vigora a autonomia da vontade que rege a ordem privada.<\/p>\n Sobre esse ponto, nem se diga que o art. 9\u00ba da lei n\u00ba. 8.167\/91 poderia significar a preval\u00eancia do interesse privado, na medida em que assegura “\u00e0s pessoas jur\u00eddicas ou grupos de empresas coligadas que, isolada ou conjuntamente, detenham pelo menos cinq\u00fcenta e um por cento do capital votante de sociedade titular de empreendimento de setor da economia considerado, pelo Poder Executivo [projeto, na reda\u00e7\u00e3o original da lei]<\/em>, priorit\u00e1rio para o desenvolvimento regional, a aplica\u00e7\u00e3o, nesse empreendimento, de recursos equivalentes a setenta por cento do valor das op\u00e7\u00f5es”.<\/p>\n Isso porque, para que a optante fa\u00e7a a escolha por determinado projeto\/empreendimento, este necessariamente haver\u00e1 de ter passado pelo crivo do Poder P\u00fablico, cujo filtro, obviamente, reside no interesse p\u00fablico inerente ao art. 3\u00ba, III, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal. Em outras palavras, a escolha do particular n\u00e3o \u00e9 totalmente livre, ao seu arb\u00edtrio, mas livre segundo os projetos reputados como de interesse p\u00fablico pelo Poder Executivo. \u00c9 uma liberdade regrada, pois, antes da escolha do particular, h\u00e1 uma escolha do Poder P\u00fablico que determina as hip\u00f3teses de validade para uma segunda op\u00e7\u00e3o.<\/p>\n A prop\u00f3sito, acaso tais fundos n\u00e3o fossem p\u00fablicos, seriam inaplic\u00e1veis as disposi\u00e7\u00f5es da lei n\u00ba. 7.134\/83, que preveem a obrigatoriedade de aplica\u00e7\u00e3o dos cr\u00e9ditos e financiamentos de organismos governamentais e daqueles provenientes de incentivos fiscais, exclusivamente nos projetos para os quais foram concedidos. Se os fundos fossem privados, com base em que teoria poderia o Poder P\u00fablico impor san\u00e7\u00f5es administrativas ao particular?<\/p>\n A par disso, conv\u00e9m anotar que o pr\u00f3prio art. 2\u00ba da lei n\u00ba. 7.134\/83 disp\u00f5e que os infratores ficam sujeitos \u00e0s seguintes penalidades: a) n\u00e3o se beneficiar\u00e3o de nenhum outro empr\u00e9stimo de organismo oficial de cr\u00e9dito e nem poder\u00e3o utilizar recursos de incentivos fiscais, por um per\u00edodo de 10 (dez) anos (inciso I); b) ter\u00e3o que saldar todos os d\u00e9bitos, vencidos e vincendos, relativos ao cr\u00e9dito ou financiamento cuja aplica\u00e7\u00e3o foi desviada, no prazo de 30 (trinta) dias, contados da constata\u00e7\u00e3o da irregularidade (inciso II).<\/p>\n O poder de sancionar nesses casos \u00e9 uma manifesta\u00e7\u00e3o clara do poder extroverso do Estado [16], n\u00e3o havendo como tal se fazer presente se estiv\u00e9ssemos diante de uma regula\u00e7\u00e3o estritamente privada. No direito privado, a quest\u00e3o se resolveria com a mera apura\u00e7\u00e3o de perdas e danos. E s\u00f3. N\u00e3o haveria que se falar em submiss\u00e3o ao regime jur\u00eddico-administrativo.<\/p>\n Acerca desse ponto, faz-se oportuno transcrever parcialmente a ratio decidendi da Decis\u00e3o n\u00ba. 558\/93 do plen\u00e1rio do TCU, seguida no Ac\u00f3rd\u00e3o 442\/2002, do mesmo \u00f3rg\u00e3o colegiado:<\/p>\n \u2018Assim, dentre as normas que alcan\u00e7am os respons\u00e1veis por projetos incentivados pelo FINOR est\u00e1 a Lei n\u00ba 7.134\/83, que estabelece taxativamente: “ter\u00e3o que saldar seus d\u00e9bitos, vencidos e vincendos, relativos ao cr\u00e9dito ou financiamento cuja aplica\u00e7\u00e3o foi desviada”.<\/p>\n Por sua vez, a Lei n\u00ba 8.167, de 16.01.91, que foi bem mais explicita ao tratar do assunto, estabelece, “verbis”: “Art. 12 A aplica\u00e7\u00e3o dos recursos dos fundos ser\u00e1 realizada em estrita conson\u00e2ncia com os objetivos do projeto e em conformidade com todas as cl\u00e1usulas condicionantes quando da sua aprova\u00e7\u00e3o pelo Conselho Deliberativo das Superintend\u00eancias de Desenvolvimento Regional. \u00a7 1\u00ba O descumprimento do disposto no “caput” deste artigo resultar\u00e1: I – no cancelamento, pelo Conselho Deliberativo da respectiva Superintend\u00eancia, dos incentivos aprovados; II – no recolhimento, pela empresa benefici\u00e1ria, ao banco operador, das quantias recebidas, corrigidas monetariamente, segundo a varia\u00e7\u00e3o do BTNF, a partir da data de seu recebimento, acrescidas de multa de vinte por cento e de juros de um por cento ao m\u00eas, deduzidas, no caso de aplica\u00e7\u00e3o de recursos sob a forma de deb\u00eantures, as parcelas j\u00e1 amortizadas”.<\/p>\n E mesmo que as regras espec\u00edficas do Fundo fossem omissas em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 mat\u00e9ria, os respons\u00e1veis por projetos incentivados haveriam de ser alcan\u00e7ados pelas normas de administra\u00e7\u00e3o financeira, ante o car\u00e1ter p\u00fablico dos recursos do FINOR, como evidenciado no Voto condutor do “Decisum” de 24.10.90.<\/p>\n (…)<\/p>\n Contudo, recursos do FINOR, portanto p\u00fablicos, foram liberados para finalidades espec\u00edficas, sem que os objetivos fossem atingidos em sua plenitude e sem que se apresentasse justificativa razo\u00e1vel para o descumprimento das condi\u00e7\u00f5es previamente definidas.”<\/p>\n \u00c9 interessante notar que, no julgamento da TC 524.039\/1993-3, o Plen\u00e1rio do Tribunal de Contas enfrentou a quest\u00e3o da natureza dos recursos, mormente em face do posicionamento peculiar dos Ministros Benjamin Zymler e Walton Alencar Rodrigues. Naquela oportunidade, o renomado administrativista Lucas Rocha Furtado, no exerc\u00edcio da Procuradoria-Geral do Minist\u00e9rio P\u00fablico junto ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, contrariou aquele entendimento.<\/p>\n Para o ent\u00e3o Procurador-Geral do Minist\u00e9rio P\u00fablico junto ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, os recursos dos fundos de investimento regional s\u00e3o p\u00fablicos e, por isso, sujeitos \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o. Veja-se, pois, excerto, da sua manifesta\u00e7\u00e3o:<\/p>\n “O Fundo de Investimentos do Nordeste – Finor foi institu\u00eddo pelo Decreto-Lei n\u00ba 1.376, de 12\/12\/74 (art. 2\u00ba). De acordo com o art. 3\u00ba, era constitu\u00eddo por recursos provenientes dos incentivos fiscais; subscri\u00e7\u00f5es, pela Uni\u00e3o Federal, de quotas inconvers\u00edveis em a\u00e7\u00f5es; subscri\u00e7\u00f5es volunt\u00e1rias por pessoas f\u00edsicas e jur\u00eddicas, de direito p\u00fablico ou privado; eventuais resultados de aplica\u00e7\u00f5es dos recursos previstos neste artigo e outros recursos previstos em lei.<\/p>\n O art. 4\u00ba previa que os recursos do Fundo seriam aplicados sob a forma de subscri\u00e7\u00e3o de a\u00e7\u00f5es e de participa\u00e7\u00e3o societ\u00e1ria de que trata o artigo 1\u00ba, \u00a7 1\u00ba, inciso II, do Decreto-lei n\u00ba 1.134, de 16\/11\/70, em empresas que tivessem sido consideradas aptas para receber incentivos fiscais pelas ag\u00eancias de desenvolvimento regional ou setorial.<\/p>\n Em outras palavras, os recursos do Finor constituem-se da seguinte maneira: empresas optam por aplicar parte do imposto de renda devido no referido Fundo, ao inv\u00e9s de o pagarem integralmente ao fisco.<\/p>\n A Resolu\u00e7\u00e3o TCU \u00ba 206, de 27 de novembro de 1980, que dispunha sobre o exerc\u00edcio da auditoria financeira e or\u00e7ament\u00e1ria, o julgamento das contas dos respons\u00e1veis por bens e valores p\u00fablicos e dava outras provid\u00eancias, previa dentre seus considerandos que \u2018os gestores dos fundos especiais de que trata a Se\u00e7\u00e3o IV do Cap\u00edtulo II desta Resolu\u00e7\u00e3o est\u00e3o sujeitos \u00e0 jurisdi\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas (Lei n\u00ba 4.320\/64, art.74, e Decreto-Lei n\u00ba 1.376\/74).\u2019<\/p>\n Assim, em nossa opini\u00e3o, os recursos do Finor referentes ao presente processo s\u00e3o pass\u00edveis de fiscaliza\u00e7\u00e3o pelo TCU.”<\/p>\n Na linha esposada no parecer do Procurador-Geral do Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas, a composi\u00e7\u00e3o plen\u00e1ria do TCU acompanhou o voto do Ministro Ubiratan Aguiar, que destacou expressamente que “os recursos provenientes do FINOR s\u00e3o p\u00fablicos e mais, eram administrados por uma entidade p\u00fablica, no caso a SUDENE, que respondia pela boa e regular aplica\u00e7\u00e3o daqueles recursos perante os investidores”.<\/p>\n Conforme se observa, n\u00e3o h\u00e1 plausibilidade no entendimento de que os fundos de investimento regional s\u00e3o de natureza privada. Neste sentido, note-se que, ao eventualmente se encampar a referida tese, seria at\u00e9 de se questionar o que estaria a fazer o Poder Executivo a promover os chamados processos apurat\u00f3rios de desvio de recursos p\u00fablicos, que tramitam perante o Minist\u00e9rio da Integra\u00e7\u00e3o Nacional.<\/p>\n A par disso, haveria de se questionar a raz\u00e3o pela qual os respons\u00e1veis pelos recursos dos fundos de investimento regional s\u00e3o passiveis de responsabiliza\u00e7\u00e3o por ato de improbidade que causa dano ao er\u00e1rio, na forma da lei n\u00ba. 8.429\/92.<\/p>\n Do mesmo modo, tamb\u00e9m seriam desprovidas de sentido as seguidas recomenda\u00e7\u00f5es do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o para que o Minist\u00e9rio da Integra\u00e7\u00e3o Nacional, “em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e Advocacia-Geral da Uni\u00e3o, intensifique as cobran\u00e7as administrativas e judiciais em curso”[17]<\/sup>.<\/p>\n BULH\u00d5ES, Oct\u00e1vio Gouveia de; et al. Evolu\u00e7\u00e3o do capitalismo no Brasil<\/strong>. Rio de Janeiro, Bloch, 1976.<\/p>\n CANO, W. Auge e inflex\u00e3o da desconcentra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica regional no Brasil. Anais da Anpec<\/strong>. Salvador. 1995, p. 628-644.<\/p>\n CONTI, Jos\u00e9 Maur\u00edcio. Federalismo fiscal<\/strong>. S\u00e3o Paulo: Manole, 2004.<\/p>\n COSTA, Roberto Teixeira da; VELLOSO, Jo\u00e3o Paulo dos Reis. A moderniza\u00e7\u00e3o do capitalismo brasileiro: reforma do mercado de capitais<\/strong>. Rio de Janeiro: Jos\u00e9 Olympio, 1991.<\/p>\n FREITAS, Ney Jos\u00e9 de. Ato administrativo: presun\u00e7\u00e3o de validade e a quest\u00e3o do \u00f4nus da prova<\/strong>. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2007, p. 96.<\/p>\n GUIMAR\u00c3ES, Juarez. A trajet\u00f3ria intelectual de Celso Furtado In: Celso Furtado e o Brasil<\/strong>. TAVARES, Maria da Concei\u00e7\u00e3o (org.). S\u00e3o Paulo: Funda\u00e7\u00e3o Perseu Abramo, 2000.<\/p>\n HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro<\/strong>. 3. ed. Porto Alegre: Verbo Jur\u00eddico, 2008.<\/p>\n MELLO, Celso Ant\u00f4nio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo<\/strong>. 13. ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2001.<\/p>\n PETTER, Lafayete Josu\u00e9. Direito Financeiro e tribut\u00e1rio<\/strong>. 14. ed. S\u00e3o Paulo: Atlas, 2005.<\/p>\n SANCHES, Osvaldo Maldonado. Fundos federais: origens, evolu\u00e7\u00e3o e situa\u00e7\u00e3o atual na administra\u00e7\u00e3o federal. Revista de Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica<\/strong>, 2002, v. 56, n. 4, p. 627-670.<\/p>\n SILVA, Pl\u00e1cido e. Vocabul\u00e1rio Jur\u00eddico<\/strong>.v. II. Rio de Janeiro: Forense, 1989.<\/p>\n Notas<\/strong><\/p>\n 1. Cf. BULH\u00d5ES, Oct\u00e1vio Gouveia de; et al. Evolu\u00e7\u00e3o do capitalismo no Brasil<\/strong>. Rio de Janeiro, Bloch, 1976, p. 204.<\/p>\n 2. GUIMAR\u00c3ES, Juarez. A trajet\u00f3ria intelectual de Celso Furtado In: Celso Furtado e o Brasil<\/strong>. TAVARES, Maria da Concei\u00e7\u00e3o (org). S\u00e3o Paulo: Funda\u00e7\u00e3o Perseu Abramo, 2000, p. 28.<\/p>\n 3. Fundos federais: origens, evolu\u00e7\u00e3o e situa\u00e7\u00e3o atual na administra\u00e7\u00e3o federal. Revista de Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica<\/strong>, 2002; v.56, n.4; p. 627-670.<\/p>\n 4. Direito Financeiro e tribut\u00e1rio<\/strong>. 14. ed. S\u00e3o Paulo: Atlas, 2005, p. 106.<\/p>\n 5. Direito Financeiro<\/strong>. 3. ed. Porto Alegre: Verbo Jur\u00eddico, 2008, p. 123<\/p>\n 6. CANO, W. Auge e inflex\u00e3o da desconcentra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica regional no Brasil. Anais da Anpec<\/strong>. Salvador, 1995, p. 628-644.<\/p>\n 7. SANCHES, Osvaldo Maldonado. Ob. cit. p. 644.<\/p>\n 8. Sobre a regula\u00e7\u00e3o do mercado de incentivos fiscais, cf. COSTA, Roberto Teixeira da.; VELLOSO, Jo\u00e3o Paulo dos Reis. A moderniza\u00e7\u00e3o do capitalismo brasileiro: reforma do mercado de capitais<\/strong>. Rio de Janeiro: Jos\u00e9 Olympio, 1991, p. 85.<\/p>\n 9. Cf. CONTI, Jos\u00e9 Maur\u00edcio. Federalismo fiscal<\/strong>. S\u00e3o Paulo: Manole, 2004, p. 124.<\/p>\n 10. De acordo com o art. 4\u00ba da Lei n\u00ba 9.532\/97, c\/c o art. 32, XVIII, da medida provis\u00f3ria n\u00ba 2.156-5\/01, as pessoas jur\u00eddicas optantes sob a \u00e9gide do art. 9\u00ba da Lei n\u00ba 8.167\/91, tributadas com base no lucro real, podem manifestar a op\u00e7\u00e3o pela aplica\u00e7\u00e3o do imposto em investimentos regionais na declara\u00e7\u00e3o de rendimentos ou no curso do ano-calend\u00e1rio, nas datas de pagamento com base no lucro estimado, apurado mensalmente, ou no lucro, apurado trimestralmente.<\/p>\n 11. A antiga reda\u00e7\u00e3o do art. 9\u00ba da lei n\u00ba. 8.167\/1991 previa que “as ag\u00eancias de desenvolvimento regional e os bancos operadores assegurar\u00e3o \u00e0s pessoas jur\u00eddicas ou grupos de empresas coligadas que, isolada ou conjuntamente, detenham, pelo menos, cinq\u00fcenta e um por cento do capital votante de sociedade titular de projeto benefici\u00e1rio do incentivo, a aplica\u00e7\u00e3o, nesse projeto, de recursos equivalentes a setenta por cento do valor das op\u00e7\u00f5es de que trata o art. 1\u00ba, inciso I.”<\/p>\n 12. Neste sentido, Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba. 94\/1999-Plen\u00e1rio. Min. Rel. Adhemar Ghisi.<\/p>\n 13. Neste sentido, Cf. Decis\u00f5es 31\/98, 521\/98, 522\/98, 523\/98, 706\/98, 154\/99, 513\/99, 213\/2000, e 379\/2000, todas do plen\u00e1rio do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o.<\/p>\n 14. Cf. SILVA, Pl\u00e1cido e. Vocabul\u00e1rio Jur\u00eddico<\/strong>. v. II. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 182.<\/p>\n 15. Cf. MELLO, Celso Ant\u00f4nio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo<\/strong>. 13. ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2001, p. 26-27.<\/p>\n 16. FREITAS, Ney Jos\u00e9 de. Ato administrativo: presun\u00e7\u00e3o de validade e a quest\u00e3o do \u00f4nus da prova<\/strong>. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2007, p. 96.<\/p>\n 17.V.g. Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba. 846\/2008 do plen\u00e1rio do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o.<\/p>\n Diego Franco de Ara\u00fajo Jurubeba<\/strong><\/p>\n Procurador Federal. Consultor Jur\u00eddico do Minist\u00e9rio da Integra\u00e7\u00e3o Nacional. Graduado em Direito pela UFPE. P\u00f3s-Graduado em Direito P\u00fablico.<\/p>\n NBR 6023:2002 ABNT: JURUBEBA, Diego Franco de Ara\u00fajo. Fundos de desenvolvimento regional: considera\u00e7\u00f5es sobre a natureza jur\u00eddica. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3131, 27 jan. 2012. Dispon\u00edvel em: <http:\/\/jus.com.br\/revista\/texto\/20962><\/a>. Acesso em: 29 jan. 2012.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" A utiliza\u00e7\u00e3o dos fundos de investimento regional se d\u00e1 mediante a converg\u00eancia dos interesses p\u00fablico (Estado fomentador do desenvolvimento regional) e privado (particular empreendedor). Neste sentido, saber se os fundos de desenvolvimento em quest\u00e3o possuem natureza p\u00fablica ou privada n\u00e3o \u00e9 uma tarefa das mais f\u00e1ceis. 1. Introdu\u00e7\u00e3o; 2. 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Sistem\u00e1tica dos fundos de desenvolvimento regional; 5. Natureza Jur\u00eddica dos fundos de desenvolvimento regional; 5.1. O posicionamento do TCU a partir do processo de tomada de contas especial; 5.2. As diverg\u00eancias entre os membros do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o; 5.3. Cr\u00edticas \u00e0 diverg\u00eancia aberta; 6. Conclus\u00e3o; 7. Refer\u00eancias.\r\n\r\nPALAVRAS-CHAVE:<\/strong> Fundos de investimento regional, Natureza jur\u00eddica, Redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais\r\n\r\n\r\n\r\n1. Introdu\u00e7\u00e3o\r\nA concess\u00e3o de incentivos fiscais, na hip\u00f3tese dos fundos de investimento regional, \u00e9 um exemplo de conflu\u00eancia entre o interesse p\u00fablico e o interesse particular do empreendedor. O primeiro se consubstancia no incentivo \u00e0 atividade econ\u00f4mica indutora de melhorias em indicadores sociais, corol\u00e1rio da fun\u00e7\u00e3o estatal de promo\u00e7\u00e3o do bem-estar social, enquanto o segundo se materializa no retorno do investimento realizado e na remunera\u00e7\u00e3o aos detentores do capital.\r\n\r\nO ponto nodal para o racioc\u00ednio a ser desenvolvido neste artigo corresponde em saber se os fundos de investimento regional possuem natureza p\u00fablica ou privada. A quest\u00e3o n\u00e3o \u00e9 diretamente enfrentada pelos tribunais, que, de maneira maquinal, tratam os fundos de investimento como sendo de natureza p\u00fablica, mas n\u00e3o atentam para as consequ\u00eancias da premissa firmada. Essa conduta gera posicionamentos paradoxais, como se ver\u00e1 mais a seguir.\r\n\r\n\r\n\r\n2. A redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais mediante incentivos fiscais\r\nOs fundos de investimento regional, tamb\u00e9m chamados de fundos fiscais de investimento, surgiram nos governos militares com o intuito de fomentar o desenvolvimento econ\u00f4mico de regi\u00f5es de reconhecida car\u00eancia de poupan\u00e7a privada[01]. Com efeito, visava-se \u00e0 supera\u00e7\u00e3o de um quadro de graves distor\u00e7\u00f5es regionais evidenciadas pelos diversos indicadores de desenvolvimento.\r\n\r\nNestes casos, a premissa da atua\u00e7\u00e3o estatal se coadunava com a incorpora\u00e7\u00e3o do modelo de Bem-Estar Social pelo Estado brasileiro, pautado por uma atua\u00e7\u00e3o diretamente interventora na economia, firmando-se no entendimento de que:\r\n\r\no subdesenvolvimento n\u00e3o pode ser superado pela mera moderniza\u00e7\u00e3o do pa\u00eds, pois essa n\u00e3o \u00e9 capaz de romper a assimetria estrutural na capacidade de introduzir e difundir o progresso t\u00e9cnico entre o centro e a periferia e, no interior desta, entre estruturas econ\u00f4micas e sociais altamente heterog\u00eaneas[02].\r\n\r\nComo \u00e9 se notar, os valores fundantes que levaram \u00e0 cria\u00e7\u00e3o dos fundos foram posteriormente consagrados na Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, a qual elegeu a redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais como um dos objetivos da Rep\u00fablica Federativa do Brasil (art. 3\u00ba, III). Nesta linha, a Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica, no inciso I do art. 151, autorizou a concess\u00e3o de incentivos fiscais destinados a promover o equil\u00edbrio do desenvolvimento socioecon\u00f4mico entre as diferentes regi\u00f5es do Pa\u00eds, estabelecendo de forma complementar, no \u00a76\u00ba do art. 150, a necessidade de previs\u00e3o legal para sua institui\u00e7\u00e3o.\r\n\r\n\r\n\r\n3. Os fundos de desenvolvimento regional\r\nOs fundos p\u00fablicos s\u00e3o constitu\u00eddos por um conjunto de recursos vinculados ou alocados a uma \u00e1rea espec\u00edfica, com atribui\u00e7\u00e3o e responsabilidade para cumprimento de objetivos determinados, mediante execu\u00e7\u00e3o de programas com eles relacionados.\r\n\r\nConforme destaca Osvaldo Maldonado Sanches, as express\u00f5es fundo or\u00e7ament\u00e1rio e fundo especial designam tipos excepcionais de programa\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria e de gest\u00e3o de recursos financeiros, sendo que apenas os \u00faltimos possuem caracter\u00edsticas mais ou menos definidas na legisla\u00e7\u00e3o[03], em particular pelo disposto no art. 71 da lei n\u00ba. 4.320\/64, assim redigido: \"constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o de determinados objetivos ou servi\u00e7os, facultada a ado\u00e7\u00e3o de normas peculiares de aplica\u00e7\u00e3o\".\r\n\r\nUsualmente, os fundos se encontram diretamente ligados a um \u00f3rg\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, que sobre ele realiza controle imediato, ao tempo em que o Poder Legislativo, com aux\u00edlio do Tribunal de Contas, realiza o seu controle externo. Neste ponto, cumpre destacar que o fundo tem como caracter\u00edstica a descentraliza\u00e7\u00e3o do processo decis\u00f3rio para a sua administra\u00e7\u00e3o imediata, constituindo-se tamb\u00e9m em exce\u00e7\u00e3o ao princ\u00edpio da especialidade do or\u00e7amento, segundo o qual os gastos devem estar individualizados no or\u00e7amento.\r\n\r\nDiante das peculiaridades, Kiyoshi Harada, comentando os arts. 73 e 74 da Lei n\u00ba. 4320\/64, anota que:\r\n\r\n\"Salvo determina\u00e7\u00e3o em contr\u00e1rio da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balan\u00e7o ser\u00e1 transferido para o exerc\u00edcio seguinte, a cr\u00e9dito do mesmo fundo. A lei que instituir fundo especial poder\u00e1 prever mecanismo pr\u00f3prio de controle, presta\u00e7\u00e3o e tomada de contas, sem de qualquer modo, elidir o controle externo a ser executado pelo Poder Legislativo, com o aux\u00edlio do Tribunal de Contas. Na verdade, o fundo representa s\u00e9rio obst\u00e1culo ao efetivo exerc\u00edcio pelo Poder Legislativo de seu poder de fiscalizar e controlar a execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria, por esvaziar o princ\u00edpio da especialidade, segundo o qual s\u00e3o discriminados no or\u00e7amento anual os cr\u00e9ditos cabentes a cada \u00f3rg\u00e3o estabelecendo o prazo para efetiva\u00e7\u00e3o das despesas[04].\"\r\n\r\nCom o objetivo de evitar a propaga\u00e7\u00e3o dos fundos, o constituinte origin\u00e1rio inseriu no inciso II do art. 9\u00ba do art. 165 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal a previs\u00e3o de que lei complementar deve \"estabelecer normas de gest\u00e3o financeira e patrimonial da administra\u00e7\u00e3o direta e indireta, bem como condi\u00e7\u00f5es para a institui\u00e7\u00e3o e funcionamento de fundos\". A referida lei complementar ainda n\u00e3o existe, de modo que todos os fundos criados ap\u00f3s o advento da atual Constitui\u00e7\u00e3o Federal se deram por meio de emenda constitucional.\r\n\r\nNo mesmo intuito, o art. 36 do ADCT disp\u00f4s que \"os fundos existentes na data da promulga\u00e7\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o, excetuados os resultantes de isen\u00e7\u00f5es fiscais que passem a integrar patrim\u00f4nio privado e os que interessem \u00e0 defesa nacional, extinguir-se-\u00e3o, se n\u00e3o forem ratificados pelo Congresso Nacional no prazo de dois anos\". Acerca disso, Lafayete Josu\u00e9 Petter destaca que:\r\n\r\n\"A id\u00e9ia predominante \u00e9 a de que o controle financeiro e or\u00e7ament\u00e1rio das contas p\u00fablicas, caracter\u00edstica de um aut\u00eantico modelo democr\u00e1tico, n\u00e3o se compagina com a experi\u00eancia do passado, onde proliferam fundos desprovidos de efetivo controle social[05].\"\r\n\r\n\r\n\r\nNa linha dos des\u00edgnios constitucionais para a redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais, o Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR) e o Fundo de Investimentos da Amaz\u00f4nia, (FINAM) foram criados pelo Decreto-Lei n\u00ba 1.376\/74, com o objetivo principal de promover a diminui\u00e7\u00e3o dos acentuados desn\u00edveis socioecon\u00f4micos entre as regi\u00f5es Nordeste e Norte para com as regi\u00f5es desenvolvidas do pa\u00eds[06]. Do mesmo modo, o Fundo de Recupera\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica do Estado do Esp\u00edrito Santo (FUNRES) foi institu\u00eddo pelo Decreto-Lei n\u00ba 880\/69, com a finalidade de proporcionar assist\u00eancia financeira, nas modalidades de participa\u00e7\u00e3o acion\u00e1ria e de opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito, aos empreendimentos industriais e agropecu\u00e1rios, localizados no Estado do Esp\u00edrito Santo.\r\n\r\nOs fundos de investimento regional, contudo, fogem do contexto dos fundos especiais, dado que, ante as suas peculiaridades s\u00e3o considerados como fundos at\u00edpicos, na medida em que n\u00e3o se enquadram nas esp\u00e9cies b\u00e1sicas de fundos especiais. A raz\u00e3o para tal assertiva est\u00e1 no fato de que os recursos destes fundos decorrem principalmente de incentivos fiscais e n\u00e3o apenas de dota\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias. Al\u00e9m disso, atuam mediante institui\u00e7\u00f5es financeiras oficiais: o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), o Banco da Amaz\u00f4nia (BASA) e o Banco de Desenvolvimento do Estado do Esp\u00edrito Santo (Bandes)[07].\r\n\r\nNo caso particular do FUNRES, este fundo apresenta atipicidades em rela\u00e7\u00e3o aos outros fundos de investimentos, na medida em que havia uma contrapartida estadual \u00e0 ren\u00fancia federal, esta oriunda da aplica\u00e7\u00e3o de 33% do Imposto de Renda devido por pessoas jur\u00eddicas domiciliadas no Esp\u00edrito Santo e aquela de 5% do Imposto sobre Circula\u00e7\u00e3o de Mercadorias e Servi\u00e7os cobrado pelo Estado do Esp\u00edrito Santo.\r\n\r\n\r\n\r\n4. Sistem\u00e1tica dos fundos de desenvolvimento regional\r\nDe acordo com a premissa estabelecida no art. 1\u00ba da Lei n\u00ba 8.167\/91, a pessoa jur\u00eddica, como contribuinte, poderia optar, em sua declara\u00e7\u00e3o de rendimentos, pela aplica\u00e7\u00e3o de parte do Imposto de Renda - IRPJ nos Fundos de Investimentos do Nordeste, da Amaz\u00f4nia, e do Esp\u00edrito Santo, constituindo-se na figura do investidor. Por esta sistem\u00e1tica, os fundos de investimentos aplicariam os recursos oriundos das op\u00e7\u00f5es em projetos considerados priorit\u00e1rios, recebendo das empresas benefici\u00e1rias, ou seja, aquelas que recebem os recursos financeiros, deb\u00eantures convers\u00edveis em a\u00e7\u00f5es ordin\u00e1rias ou preferenciais. Essa forma de aplica\u00e7\u00e3o possibilitava que os fundos decidissem em que projetos investiriam os recursos dos incentivos.\r\n\r\nVale salientar que os fundos de investimentos t\u00eam contabiliza\u00e7\u00e3o aut\u00f4noma nos bancos operadores por exig\u00eancia da Comiss\u00e3o de Valores Mobili\u00e1rios - CVM. Atualmente essa contabilidade \u00e9 regida pela Instru\u00e7\u00e3o CVM n\u00ba 445\/2006[08]. Na dic\u00e7\u00e3o do \u00a7 1\u00ba, do art. 3\u00ba da Lei n\u00ba 8.167\/91, ap\u00f3s a chegada dos recursos ao Tesouro Nacional, em tese, esse \u00f3rg\u00e3o teria o prazo de 15 dias para envio dos valores aos fundos. Entretanto, por conta da realidade administrativa de cada fundo, os procedimentos cont\u00e1beis acabam se diferenciando em alguns aspectos.\r\n\r\nContudo, a medida provis\u00f3ria n\u00ba 2.156-5\/01 extinguiu a possibilidade da op\u00e7\u00e3o prevista no inciso I do art. 1\u00ba da Lei n\u00ba 8.167\/91, reduzindo substancialmente a margem de liberdade na aplica\u00e7\u00e3o dos valores arrecadados [09]. Outrossim, o referido dispositivo manteve, para as pessoas que j\u00e1 tivessem exercido a op\u00e7\u00e3o prevista no art. 9\u00ba da lei n\u00ba 8.167\/91 e estivessem em situa\u00e7\u00e3o de regularidade com o fundo, o direito a continuar realizando dep\u00f3sitos nos fundos de investimento at\u00e9 o final do prazo previsto para implanta\u00e7\u00e3o de seus projetos[10].\r\n\r\nEm termos pr\u00e1ticos, o \u00fanico dos fundos fiscais de investimentos que est\u00e1 ativo, isto \u00e9, recebendo e aprovando novos projetos, \u00e9 o FUNRES, que financia, por meio da subscri\u00e7\u00e3o de deb\u00eantures convers\u00edveis em a\u00e7\u00f5es, bem como mediante opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito, pequenas, m\u00e9dias e grandes empresas em todo o Estado do Esp\u00edrito Santo. O referido fundo \u00e9 administrado pelo Grupo de Recupera\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica do Estado do Esp\u00edrito Santo (Geres) e o seu agente financeiro \u00e9 o Banco de Desenvolvimento do Estado do Esp\u00edrito Santo (Bandes).\r\n\r\nPor seu turno, tanto o FINAM quanto o FINOR est\u00e3o fechados para novos projetos, em face do art. 51, XX, da Medida Provis\u00f3ria n\u00ba 2.146-1, de 4 de maio de 2001, com exce\u00e7\u00e3o dos projetos enquadrados no mandamento do art. 9\u00ba da Lei n\u00ba 8.167, de 16\/1\/1991[11].\r\n\r\nEm outras palavras, as pessoas jur\u00eddicas ou grupos de empresas coligadas que, isolada ou conjuntamente, detivessem pelo menos 51% do capital votante de sociedade titular de empreendimento de setor da economia considerado, pelo Poder Executivo, priorit\u00e1rio para o desenvolvimento regional, que j\u00e1 tivessem exercido o direito previsto no referido art. 9\u00ba da Lei n\u00ba 8.167\/1991 \u2013 e que estivessem em situa\u00e7\u00e3o de regularidade para com a gest\u00e3o dos projetos \u2013 ainda poderiam optar pela aplica\u00e7\u00e3o de parcela do imposto de renda devido nesse empreendimento, limitada a 70% do valor das op\u00e7\u00f5es a que t\u00eam direito, at\u00e9 o final do prazo previsto para a implanta\u00e7\u00e3o dos seus projetos.\r\n\r\n\r\n\r\n5. Natureza Jur\u00eddica dos fundos de desenvolvimento regional\r\nConforme j\u00e1 se afirmou alhures, a utiliza\u00e7\u00e3o dos fundos de investimento regional se d\u00e1 mediante a converg\u00eancia dos interesses p\u00fablico (Estado fomentador do desenvolvimento regional) e privado (particular empreendedor). Neste sentido, saber se os fundos de desenvolvimento em quest\u00e3o possuem natureza p\u00fablica ou privada n\u00e3o \u00e9 uma tarefa das mais f\u00e1ceis.\r\n5.1. O posicionamento do TCU a partir do processo de tomada de contas especial\r\nNo \u00e2mbito do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, a tem\u00e1tica dos fundos de investimento regional fora objeto de an\u00e1lise em alguns julgados. Firme na linha de que os fundos de investimentos s\u00e3o p\u00fablicos, por diversos anos foram instauradas tomadas de contas especiais com vistas \u00e0 apura\u00e7\u00e3o de desvios de recursos p\u00fablicos nos projetos incentivados por interm\u00e9dio dos fundos de investimento regional, independente de ter havido ou n\u00e3o concorr\u00eancia das autoridades administrativas para a malversa\u00e7\u00e3o dos recursos[12].\r\n\r\nTodavia, a jurisprud\u00eancia da Corte de Contas da Uni\u00e3o evoluiu no sentido de que a compet\u00eancia da Corte de Contas para instaurar tomada de contas especial (TCE) estaria restrita \u00e0s hip\u00f3teses em que o administrador p\u00fablico causa dano ao er\u00e1rio. Assim, o TCU somente poderia instaurar TCE, no \u00e2mbito dos projetos incentivados pelos fundos de investimento, quando, em conjunto com o administrador p\u00fablico, o particular fosse arrolado pela pr\u00e1tica de atos lesivos aos cofres p\u00fablicos[13].\r\n\r\nA bem da verdade, a linha de racioc\u00ednio da Corte parece estar fincada mais em quest\u00f5es pragm\u00e1ticas do que propriamente jur\u00eddicas, pois, se o tribunal continua a afirmar que os recursos s\u00e3o p\u00fablicos, n\u00e3o h\u00e1 como entender que o particular est\u00e1 indene da obriga\u00e7\u00e3o de prestar contas pela aplica\u00e7\u00e3o de tais recursos. Lembre-se que compete ao TCU \"julgar as contas dos administradores e demais respons\u00e1veis por dinheiros, bens e valores p\u00fablicos da administra\u00e7\u00e3o direta e indireta, inclu\u00eddas as funda\u00e7\u00f5es e sociedades institu\u00eddas e mantidas pelo Poder P\u00fablico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte preju\u00edzo ao er\u00e1rio p\u00fablico\" (art. 71, II, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal).\r\n\r\n\r\n\r\nCom efeito, \u00e9 de se observar que a interpreta\u00e7\u00e3o do instrumento da tomada de contas especial pelo Supremo Tribunal Federal, \u00e0 luz do art. 71, II, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, \u00e9 a seguinte:\r\n\r\n\"A compet\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o para julgar contas abrange todos quantos derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao er\u00e1rio, devendo ser aplicadas aos respons\u00e1veis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as san\u00e7\u00f5es previstas em lei, lei que estabelecer\u00e1, entre outras comina\u00e7\u00f5es, multa proporcional ao dano causado aos cofres p\u00fablicos (art. 71, II, da CB\/1988 e art. 5\u00ba, II e VIII, da Lei 8.443\/1992). A tomada de contas especial n\u00e3o consubstancia procedimento administrativo disciplinar. Tem por escopo a defesa da coisa p\u00fablica, buscando o ressarcimento do dano causado ao er\u00e1rio. Precedente (MS 24.961, Rel. Min.Carlos Velloso, DJ de 4-3-2005).\" (MS 25.880, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 7-2-2007, Plen\u00e1rio, DJ de 16-3-2007.)\r\n5.2. As diverg\u00eancias entre os membros do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o\r\nEm disson\u00e2ncia com o entendimento de que os recursos sejam p\u00fablicos, os Ministros Benjamin Zymler e Walton Alencar Rodrigues j\u00e1 encamparam entendimento peculiar quanto \u00e0 natureza jur\u00eddica dos fundos de investimento regional.\r\n\r\nNo processo que resultou na Decis\u00e3o n\u00ba. 199\/2001, da Segunda C\u00e2mara do TCU, o Ministro Benjamin Zymler, avaliando a situa\u00e7\u00e3o do Finor, partiu da premissa de que ao contribuinte pessoa jur\u00eddica seria facultado o direito de optar por investir parte do imposto de renda devido nas regi\u00f5es incentivadas. Deste modo, ao exercer dita op\u00e7\u00e3o, parte do tributo devido pela empresa seria destinado ao fundo de investimento regional, de modo que ela se tornaria uma quotista do fundo, escolhendo, a partir da\u00ed, quais os projetos benefici\u00e1rios dos recursos correspondentes \u00e0 sua quota.\r\n\r\nDiante desta sistem\u00e1tica, o ministro asseverou que:\r\n\r\n\"Os recursos que se destinam aos financiamentos n\u00e3o s\u00e3o, portanto, recursos p\u00fablicos stricto sensu, pois pertencem, em \u00faltima inst\u00e2ncia, \u00e0s empresas privadas optantes. Todavia, s\u00e3o recursos cuja gest\u00e3o \u00e9 de responsabilidade de ente p\u00fablico (SUDENE) e devem ser aplicados dentro da finalidade prevista, qual seja, a promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento regional. O Estado, no desempenho de seu papel de catalisador do desenvolvimento econ\u00f4mico e redutor das desigualdades sociais e regionais (arts. 3, III, 170, VII, e 174 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal), busca a parceria com a iniciativa privada, que, por meio dos projetos incentivados, promove eleva\u00e7\u00e3o no n\u00edvel de emprego e de renda. O interesse p\u00fablico no bom andamento dos projetos selecionados \u00e9, portanto, inarred\u00e1vel. (...) \u2018Por essa raz\u00e3o, vejo que os fatos apurados n\u00e3o tipificam, ainda, as condi\u00e7\u00f5es necess\u00e1rias \u00e0 instaura\u00e7\u00e3o de Tomada de Contas Especial, como sugerido pela unidade t\u00e9cnica. Existe uma rela\u00e7\u00e3o contratual entre a Superintend\u00eancia de Desenvolvimento da Amaz\u00f4nia e as empresas titulares dos projetos benefici\u00e1rios do FINAM. A omiss\u00e3o na ado\u00e7\u00e3o das provid\u00eancias legalmente requeridas ou ent\u00e3o a caracteriza\u00e7\u00e3o do envolvimento dos administradores da SUDAM nas fraudes levantadas pela Secretaria da Receita Federal levariam ao reconhecimento da a\u00e7\u00e3o de agente p\u00fablico nos danos causados ao Er\u00e1rio. A jurisprud\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o firmou-se no sentido de que a ocorr\u00eancia de dano ao Er\u00e1rio, sem a participa\u00e7\u00e3o de agente p\u00fablico, n\u00e3o est\u00e1 submetida \u00e0 jurisdi\u00e7\u00e3o do Tribunal\".\r\n5.3. Cr\u00edticas \u00e0 diverg\u00eancia aberta\r\nCom a devida v\u00eania, n\u00e3o h\u00e1 como acatar o posicionamento que abriu diverg\u00eancia na Corte de Contas da Uni\u00e3o, at\u00e9 porque entendemos haver contradi\u00e7\u00e3o na fundamenta\u00e7\u00e3o. Ora, se no in\u00edcio da explana\u00e7\u00e3o restou destacado que \"os recursos que se destinam aos financiamentos n\u00e3o s\u00e3o recursos p\u00fablicos stricto sensu, pois pertencem, em \u00faltima inst\u00e2ncia, \u00e0s empresas privadas optantes\", como compatibilizar a assertiva com a conclus\u00e3o, ao final, de que n\u00e3o haveria compet\u00eancia da Corte porquanto o eventual \"dano ao er\u00e1rio\" n\u00e3o contaria com a participa\u00e7\u00e3o do administrador? Lembre-se que o er\u00e1rio representa o conjunto de recursos financeiros p\u00fablicos, isto \u00e9, os dinheiros e bens do Estado[14]. Essa simples constata\u00e7\u00e3o denota o desacordo das ideias.\r\n\r\nAdemais, cabe destacar que tais fundos de investimento regional n\u00e3o s\u00e3o possuidores de um patrim\u00f4nio. Na verdade, eles s\u00e3o um patrim\u00f4nio, um condom\u00ednio formado por valores oriundos tanto dos particulares quanto do pr\u00f3prio Poder P\u00fablico. Nessa linha, observe-se, por exemplo, que o art. 1\u00ba, al\u00ednea b, do Decreto n\u00ba. 880\/69, prev\u00ea que o Fundo de Recupera\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica do Estado do Esp\u00edrito Santo tem na sua composi\u00e7\u00e3o \"dota\u00e7\u00f5es governamentais de origem federal ou estadual, bem como aux\u00edlios, subven\u00e7\u00f5es, contribui\u00e7\u00f5es, doa\u00e7\u00f5es de entidades p\u00fablicas ou privadas, nacionais, internacionais ou estrangeiras\".\r\n\r\nNota-se, portanto, que a assertiva de que os fundos de investimento s\u00e3o compostos de recursos privados \u00e9 equivocada, ou, no m\u00ednimo, incompleta, haja vista a exist\u00eancia de valores decorrentes de dota\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rios em sua composi\u00e7\u00e3o.\r\n\r\nH\u00e1 de se ter em mente ainda que o simples fato de o particular ser possuidor de cotas do fundo de investimento \u00e9 incapaz de retirar a natureza p\u00fablica do fundo, convertendo-o em privado. Trata-se de circunst\u00e2ncia completamente irrelevante para a determina\u00e7\u00e3o do regime jur\u00eddico aplic\u00e1vel. No caso, os fundos de investimento regional s\u00e3o considerados fundos p\u00fablicos porque se encontram inequivocamente submetidos ao regime jur\u00eddico-administrativo delineado sob dois princ\u00edpios de matriz constitucional: da supremacia do interesse p\u00fablico sobre o particular e da indisponibilidade do interesse p\u00fablico pela Administra\u00e7\u00e3o [15].\r\n\r\nOra, em qualquer hip\u00f3tese, a gest\u00e3o do fundo deve obedi\u00eancia necess\u00e1ria ao interesse p\u00fablico consubstanciado na finalidade constitucional de reduzir as desigualdades regionais (art. 3\u00ba, III, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal). Vale dizer, qualquer ato de gest\u00e3o praticado pela administra\u00e7\u00e3o do fundo em desobedi\u00eancia ao interesse p\u00fablico constitui desvio de finalidade, devidamente pun\u00edvel tanto na esfera administrativa, quanto na c\u00edvel, quanto na criminal. Aqui, portanto, n\u00e3o vigora a autonomia da vontade que rege a ordem privada.\r\n\r\nSobre esse ponto, nem se diga que o art. 9\u00ba da lei n\u00ba. 8.167\/91 poderia significar a preval\u00eancia do interesse privado, na medida em que assegura \"\u00e0s pessoas jur\u00eddicas ou grupos de empresas coligadas que, isolada ou conjuntamente, detenham pelo menos cinq\u00fcenta e um por cento do capital votante de sociedade titular de empreendimento de setor da economia considerado, pelo Poder Executivo [projeto, na reda\u00e7\u00e3o original da lei]<\/em>, priorit\u00e1rio para o desenvolvimento regional, a aplica\u00e7\u00e3o, nesse empreendimento, de recursos equivalentes a setenta por cento do valor das op\u00e7\u00f5es\".\r\n\r\n\r\n\r\nIsso porque, para que a optante fa\u00e7a a escolha por determinado projeto\/empreendimento, este necessariamente haver\u00e1 de ter passado pelo crivo do Poder P\u00fablico, cujo filtro, obviamente, reside no interesse p\u00fablico inerente ao art. 3\u00ba, III, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal. Em outras palavras, a escolha do particular n\u00e3o \u00e9 totalmente livre, ao seu arb\u00edtrio, mas livre segundo os projetos reputados como de interesse p\u00fablico pelo Poder Executivo. \u00c9 uma liberdade regrada, pois, antes da escolha do particular, h\u00e1 uma escolha do Poder P\u00fablico que determina as hip\u00f3teses de validade para uma segunda op\u00e7\u00e3o.\r\n\r\nA prop\u00f3sito, acaso tais fundos n\u00e3o fossem p\u00fablicos, seriam inaplic\u00e1veis as disposi\u00e7\u00f5es da lei n\u00ba. 7.134\/83, que preveem a obrigatoriedade de aplica\u00e7\u00e3o dos cr\u00e9ditos e financiamentos de organismos governamentais e daqueles provenientes de incentivos fiscais, exclusivamente nos projetos para os quais foram concedidos. Se os fundos fossem privados, com base em que teoria poderia o Poder P\u00fablico impor san\u00e7\u00f5es administrativas ao particular?\r\n\r\nA par disso, conv\u00e9m anotar que o pr\u00f3prio art. 2\u00ba da lei n\u00ba. 7.134\/83 disp\u00f5e que os infratores ficam sujeitos \u00e0s seguintes penalidades: a) n\u00e3o se beneficiar\u00e3o de nenhum outro empr\u00e9stimo de organismo oficial de cr\u00e9dito e nem poder\u00e3o utilizar recursos de incentivos fiscais, por um per\u00edodo de 10 (dez) anos (inciso I); b) ter\u00e3o que saldar todos os d\u00e9bitos, vencidos e vincendos, relativos ao cr\u00e9dito ou financiamento cuja aplica\u00e7\u00e3o foi desviada, no prazo de 30 (trinta) dias, contados da constata\u00e7\u00e3o da irregularidade (inciso II).\r\n\r\nO poder de sancionar nesses casos \u00e9 uma manifesta\u00e7\u00e3o clara do poder extroverso do Estado [16], n\u00e3o havendo como tal se fazer presente se estiv\u00e9ssemos diante de uma regula\u00e7\u00e3o estritamente privada. No direito privado, a quest\u00e3o se resolveria com a mera apura\u00e7\u00e3o de perdas e danos. E s\u00f3. N\u00e3o haveria que se falar em submiss\u00e3o ao regime jur\u00eddico-administrativo.\r\n\r\nAcerca desse ponto, faz-se oportuno transcrever parcialmente a ratio decidendi da Decis\u00e3o n\u00ba. 558\/93 do plen\u00e1rio do TCU, seguida no Ac\u00f3rd\u00e3o 442\/2002, do mesmo \u00f3rg\u00e3o colegiado:\r\n\r\n\u2018Assim, dentre as normas que alcan\u00e7am os respons\u00e1veis por projetos incentivados pelo FINOR est\u00e1 a Lei n\u00ba 7.134\/83, que estabelece taxativamente: \"ter\u00e3o que saldar seus d\u00e9bitos, vencidos e vincendos, relativos ao cr\u00e9dito ou financiamento cuja aplica\u00e7\u00e3o foi desviada\".\r\n\r\nPor sua vez, a Lei n\u00ba 8.167, de 16.01.91, que foi bem mais explicita ao tratar do assunto, estabelece, \"verbis\": \"Art. 12 A aplica\u00e7\u00e3o dos recursos dos fundos ser\u00e1 realizada em estrita conson\u00e2ncia com os objetivos do projeto e em conformidade com todas as cl\u00e1usulas condicionantes quando da sua aprova\u00e7\u00e3o pelo Conselho Deliberativo das Superintend\u00eancias de Desenvolvimento Regional. \u00a7 1\u00ba O descumprimento do disposto no \"caput\" deste artigo resultar\u00e1: I - no cancelamento, pelo Conselho Deliberativo da respectiva Superintend\u00eancia, dos incentivos aprovados; II - no recolhimento, pela empresa benefici\u00e1ria, ao banco operador, das quantias recebidas, corrigidas monetariamente, segundo a varia\u00e7\u00e3o do BTNF, a partir da data de seu recebimento, acrescidas de multa de vinte por cento e de juros de um por cento ao m\u00eas, deduzidas, no caso de aplica\u00e7\u00e3o de recursos sob a forma de deb\u00eantures, as parcelas j\u00e1 amortizadas\".\r\n\r\nE mesmo que as regras espec\u00edficas do Fundo fossem omissas em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 mat\u00e9ria, os respons\u00e1veis por projetos incentivados haveriam de ser alcan\u00e7ados pelas normas de administra\u00e7\u00e3o financeira, ante o car\u00e1ter p\u00fablico dos recursos do FINOR, como evidenciado no Voto condutor do \"Decisum\" de 24.10.90.\r\n\r\n(...)\r\n\r\nContudo, recursos do FINOR, portanto p\u00fablicos, foram liberados para finalidades espec\u00edficas, sem que os objetivos fossem atingidos em sua plenitude e sem que se apresentasse justificativa razo\u00e1vel para o descumprimento das condi\u00e7\u00f5es previamente definidas.\"\r\n\r\n\u00c9 interessante notar que, no julgamento da TC 524.039\/1993-3, o Plen\u00e1rio do Tribunal de Contas enfrentou a quest\u00e3o da natureza dos recursos, mormente em face do posicionamento peculiar dos Ministros Benjamin Zymler e Walton Alencar Rodrigues. Naquela oportunidade, o renomado administrativista Lucas Rocha Furtado, no exerc\u00edcio da Procuradoria-Geral do Minist\u00e9rio P\u00fablico junto ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, contrariou aquele entendimento.\r\n\r\nPara o ent\u00e3o Procurador-Geral do Minist\u00e9rio P\u00fablico junto ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, os recursos dos fundos de investimento regional s\u00e3o p\u00fablicos e, por isso, sujeitos \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o. Veja-se, pois, excerto, da sua manifesta\u00e7\u00e3o:\r\n\r\n\"O Fundo de Investimentos do Nordeste - Finor foi institu\u00eddo pelo Decreto-Lei n\u00ba 1.376, de 12\/12\/74 (art. 2\u00ba). De acordo com o art. 3\u00ba, era constitu\u00eddo por recursos provenientes dos incentivos fiscais; subscri\u00e7\u00f5es, pela Uni\u00e3o Federal, de quotas inconvers\u00edveis em a\u00e7\u00f5es; subscri\u00e7\u00f5es volunt\u00e1rias por pessoas f\u00edsicas e jur\u00eddicas, de direito p\u00fablico ou privado; eventuais resultados de aplica\u00e7\u00f5es dos recursos previstos neste artigo e outros recursos previstos em lei.\r\n\r\nO art. 4\u00ba previa que os recursos do Fundo seriam aplicados sob a forma de subscri\u00e7\u00e3o de a\u00e7\u00f5es e de participa\u00e7\u00e3o societ\u00e1ria de que trata o artigo 1\u00ba, \u00a7 1\u00ba, inciso II, do Decreto-lei n\u00ba 1.134, de 16\/11\/70, em empresas que tivessem sido consideradas aptas para receber incentivos fiscais pelas ag\u00eancias de desenvolvimento regional ou setorial.\r\n\r\nEm outras palavras, os recursos do Finor constituem-se da seguinte maneira: empresas optam por aplicar parte do imposto de renda devido no referido Fundo, ao inv\u00e9s de o pagarem integralmente ao fisco.\r\n\r\nA Resolu\u00e7\u00e3o TCU \u00ba 206, de 27 de novembro de 1980, que dispunha sobre o exerc\u00edcio da auditoria financeira e or\u00e7ament\u00e1ria, o julgamento das contas dos respons\u00e1veis por bens e valores p\u00fablicos e dava outras provid\u00eancias, previa dentre seus considerandos que \u2018os gestores dos fundos especiais de que trata a Se\u00e7\u00e3o IV do Cap\u00edtulo II desta Resolu\u00e7\u00e3o est\u00e3o sujeitos \u00e0 jurisdi\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas (Lei n\u00ba 4.320\/64, art.74, e Decreto-Lei n\u00ba 1.376\/74).\u2019\r\n\r\nAssim, em nossa opini\u00e3o, os recursos do Finor referentes ao presente processo s\u00e3o pass\u00edveis de fiscaliza\u00e7\u00e3o pelo TCU.\"\r\n\r\nNa linha esposada no parecer do Procurador-Geral do Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas, a composi\u00e7\u00e3o plen\u00e1ria do TCU acompanhou o voto do Ministro Ubiratan Aguiar, que destacou expressamente que \"os recursos provenientes do FINOR s\u00e3o p\u00fablicos e mais, eram administrados por uma entidade p\u00fablica, no caso a SUDENE, que respondia pela boa e regular aplica\u00e7\u00e3o daqueles recursos perante os investidores\".\r\n\r\n\r\n\r\n6. Conclus\u00e3o\r\nConforme se observa, n\u00e3o h\u00e1 plausibilidade no entendimento de que os fundos de investimento regional s\u00e3o de natureza privada. Neste sentido, note-se que, ao eventualmente se encampar a referida tese, seria at\u00e9 de se questionar o que estaria a fazer o Poder Executivo a promover os chamados processos apurat\u00f3rios de desvio de recursos p\u00fablicos, que tramitam perante o Minist\u00e9rio da Integra\u00e7\u00e3o Nacional.\r\n\r\nA par disso, haveria de se questionar a raz\u00e3o pela qual os respons\u00e1veis pelos recursos dos fundos de investimento regional s\u00e3o passiveis de responsabiliza\u00e7\u00e3o por ato de improbidade que causa dano ao er\u00e1rio, na forma da lei n\u00ba. 8.429\/92.\r\n\r\nDo mesmo modo, tamb\u00e9m seriam desprovidas de sentido as seguidas recomenda\u00e7\u00f5es do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o para que o Minist\u00e9rio da Integra\u00e7\u00e3o Nacional, \"em conjunto com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e Advocacia-Geral da Uni\u00e3o, intensifique as cobran\u00e7as administrativas e judiciais em curso\"[17].\r\n\r\n\r\n\r\n7. Refer\u00eancias\r\nBULH\u00d5ES, Oct\u00e1vio Gouveia de; et al. Evolu\u00e7\u00e3o do capitalismo no Brasil<\/strong>. Rio de Janeiro, Bloch, 1976.\r\n\r\nCANO, W. Auge e inflex\u00e3o da desconcentra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica regional no Brasil. Anais da Anpec<\/strong>. Salvador. 1995, p. 628-644.\r\n\r\nCONTI, Jos\u00e9 Maur\u00edcio. Federalismo fiscal<\/strong>. S\u00e3o Paulo: Manole, 2004.\r\n\r\nCOSTA, Roberto Teixeira da; VELLOSO, Jo\u00e3o Paulo dos Reis. A moderniza\u00e7\u00e3o do capitalismo brasileiro: reforma do mercado de capitais<\/strong>. Rio de Janeiro: Jos\u00e9 Olympio, 1991.\r\n\r\nFREITAS, Ney Jos\u00e9 de. Ato administrativo: presun\u00e7\u00e3o de validade e a quest\u00e3o do \u00f4nus da prova<\/strong>. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2007, p. 96.\r\n\r\nGUIMAR\u00c3ES, Juarez. A trajet\u00f3ria intelectual de Celso Furtado In: Celso Furtado e o Brasil<\/strong>. TAVARES, Maria da Concei\u00e7\u00e3o (org.). S\u00e3o Paulo: Funda\u00e7\u00e3o Perseu Abramo, 2000.\r\n\r\nHARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro<\/strong>. 3. ed. Porto Alegre: Verbo Jur\u00eddico, 2008.\r\n\r\nMELLO, Celso Ant\u00f4nio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo<\/strong>. 13. ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2001.\r\n\r\nPETTER, Lafayete Josu\u00e9. Direito Financeiro e tribut\u00e1rio<\/strong>. 14. ed. S\u00e3o Paulo: Atlas, 2005.\r\n\r\nSANCHES, Osvaldo Maldonado. Fundos federais: origens, evolu\u00e7\u00e3o e situa\u00e7\u00e3o atual na administra\u00e7\u00e3o federal. Revista de Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica<\/strong>, 2002, v. 56, n. 4, p. 627-670.\r\n\r\nSILVA, Pl\u00e1cido e. Vocabul\u00e1rio Jur\u00eddico<\/strong>.v. II. Rio de Janeiro: Forense, 1989.\r\n\r\n\r\n\r\nNotas<\/strong>\r\n\r\n1. Cf. BULH\u00d5ES, Oct\u00e1vio Gouveia de; et al. Evolu\u00e7\u00e3o do capitalismo no Brasil<\/strong>. Rio de Janeiro, Bloch, 1976, p. 204.\r\n\r\n2. GUIMAR\u00c3ES, Juarez. A trajet\u00f3ria intelectual de Celso Furtado In: Celso Furtado e o Brasil<\/strong>. TAVARES, Maria da Concei\u00e7\u00e3o (org). S\u00e3o Paulo: Funda\u00e7\u00e3o Perseu Abramo, 2000, p. 28.\r\n\r\n3. Fundos federais: origens, evolu\u00e7\u00e3o e situa\u00e7\u00e3o atual na administra\u00e7\u00e3o federal. Revista de Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica<\/strong>, 2002; v.56, n.4; p. 627-670.\r\n\r\n4. Direito Financeiro e tribut\u00e1rio<\/strong>. 14. ed. S\u00e3o Paulo: Atlas, 2005, p. 106.\r\n\r\n5. Direito Financeiro<\/strong>. 3. ed. Porto Alegre: Verbo Jur\u00eddico, 2008, p. 123\r\n\r\n6. CANO, W. Auge e inflex\u00e3o da desconcentra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica regional no Brasil. Anais da Anpec<\/strong>. Salvador, 1995, p. 628-644.\r\n\r\n7. SANCHES, Osvaldo Maldonado. Ob. cit. p. 644.\r\n\r\n8. Sobre a regula\u00e7\u00e3o do mercado de incentivos fiscais, cf. COSTA, Roberto Teixeira da.; VELLOSO, Jo\u00e3o Paulo dos Reis. A moderniza\u00e7\u00e3o do capitalismo brasileiro: reforma do mercado de capitais<\/strong>. Rio de Janeiro: Jos\u00e9 Olympio, 1991, p. 85.\r\n\r\n9. Cf. CONTI, Jos\u00e9 Maur\u00edcio. Federalismo fiscal<\/strong>. S\u00e3o Paulo: Manole, 2004, p. 124.\r\n\r\n10. De acordo com o art. 4\u00ba da Lei n\u00ba 9.532\/97, c\/c o art. 32, XVIII, da medida provis\u00f3ria n\u00ba 2.156-5\/01, as pessoas jur\u00eddicas optantes sob a \u00e9gide do art. 9\u00ba da Lei n\u00ba 8.167\/91, tributadas com base no lucro real, podem manifestar a op\u00e7\u00e3o pela aplica\u00e7\u00e3o do imposto em investimentos regionais na declara\u00e7\u00e3o de rendimentos ou no curso do ano-calend\u00e1rio, nas datas de pagamento com base no lucro estimado, apurado mensalmente, ou no lucro, apurado trimestralmente.\r\n\r\n11. A antiga reda\u00e7\u00e3o do art. 9\u00ba da lei n\u00ba. 8.167\/1991 previa que \"as ag\u00eancias de desenvolvimento regional e os bancos operadores assegurar\u00e3o \u00e0s pessoas jur\u00eddicas ou grupos de empresas coligadas que, isolada ou conjuntamente, detenham, pelo menos, cinq\u00fcenta e um por cento do capital votante de sociedade titular de projeto benefici\u00e1rio do incentivo, a aplica\u00e7\u00e3o, nesse projeto, de recursos equivalentes a setenta por cento do valor das op\u00e7\u00f5es de que trata o art. 1\u00ba, inciso I.\"\r\n\r\n12. Neste sentido, Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba. 94\/1999-Plen\u00e1rio. Min. Rel. Adhemar Ghisi.\r\n\r\n13. Neste sentido, Cf. Decis\u00f5es 31\/98, 521\/98, 522\/98, 523\/98, 706\/98, 154\/99, 513\/99, 213\/2000, e 379\/2000, todas do plen\u00e1rio do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o.\r\n\r\n14. Cf. SILVA, Pl\u00e1cido e. Vocabul\u00e1rio Jur\u00eddico<\/strong>. v. II. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 182.\r\n\r\n15. Cf. MELLO, Celso Ant\u00f4nio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo<\/strong>. 13. ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2001, p. 26-27.\r\n\r\n16. FREITAS, Ney Jos\u00e9 de. Ato administrativo: presun\u00e7\u00e3o de validade e a quest\u00e3o do \u00f4nus da prova<\/strong>. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2007, p. 96.\r\n\r\n17.V.g. Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba. 846\/2008 do plen\u00e1rio do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o.\r\n\r\n\r\n\r\nAUTOR\r\nDiego Franco de Ara\u00fajo Jurubeba<\/strong>\r\n\r\nProcurador Federal. Consultor Jur\u00eddico do Minist\u00e9rio da Integra\u00e7\u00e3o Nacional. Graduado em Direito pela UFPE. P\u00f3s-Graduado em Direito P\u00fablico.\r\n\r\nNBR 6023:2002 ABNT: JURUBEBA, Diego Franco de Ara\u00fajo. Fundos de desenvolvimento regional: considera\u00e7\u00f5es sobre a natureza jur\u00eddica. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3131, 27 jan. 2012. Dispon\u00edvel em: <http:\/\/jus.com.br\/revista\/texto\/20962><\/a>. Acesso em: 29 jan. 2012.","_links":{"self":[{"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/556"}],"collection":[{"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=556"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/556\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":4120,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/556\/revisions\/4120"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=556"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=556"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=556"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}
\n1. Introdu\u00e7\u00e3o<\/h3>\n
\n2. A redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais mediante incentivos fiscais<\/h3>\n
\n3. Os fundos de desenvolvimento regional<\/h3>\n
\n
\n4. Sistem\u00e1tica dos fundos de desenvolvimento regional<\/h3>\n
\n5. Natureza Jur\u00eddica dos fundos de desenvolvimento regional<\/h3>\n
5.1. O posicionamento do TCU a partir do processo de tomada de contas especial<\/h4>\n
\n5.2. As diverg\u00eancias entre os membros do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o<\/h4>\n
5.3. Cr\u00edticas \u00e0 diverg\u00eancia aberta<\/h4>\n
\n
\n6. Conclus\u00e3o<\/h3>\n
\n7. Refer\u00eancias<\/h3>\n
\n
\nAUTOR<\/h4>\n