{"id":383,"date":"2011-10-06T13:33:51","date_gmt":"2011-10-06T13:33:51","guid":{"rendered":""},"modified":"-0001-11-30T00:00:00","modified_gmt":"-0001-11-30T03:00:00","slug":"direito-financeiro-e-educacao-o-fundeb-natureza-juridica-regime-de-fiscalizacao-e-fixacao-de-competencias","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/artigos\/direito-financeiro-e-educacao-o-fundeb-natureza-juridica-regime-de-fiscalizacao-e-fixacao-de-competencias\/","title":{"rendered":"Direito financeiro e educa\u00e7\u00e3o. O FUNDEB: Natureza jur\u00eddica, regime de fiscaliza\u00e7\u00e3o e fixa\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias"},"content":{"rendered":"

Autor:<\/strong> Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy, Estudos de p\u00f3s-doutoramento na Universidade de Boston. Doutor e Mestre em Direito pela Pontif\u00edcia Universidade Cat\u00f3lica de S\u00e3o Paulo. Consultor da Uni\u00e3o. Professor do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Cat\u00f3lica de Bras\u00edlia. Procurador da Fazenda Nacional.<\/p>\n

Ve\u00edculo:<\/strong> Revista da PGFN, ano 1 n\u00famero 1, jan\/jun. 2011<\/p>\n

Resumo<\/strong> – O ensaio aproxima Direito Financeiro e Educa\u00e7\u00e3o a partir de an\u00e1lise relativa ao modelo do Fundeb, no que se refere \u00e0 defini\u00e7\u00e3o da natureza jur\u00eddica do fundo, bem como no que se refere ao regime de compet\u00eancias para sua efetiva fiscaliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

1 Introdu\u00e7\u00e3o e contornos do problema<\/h3>\n

O presente ensaio tem por objetivo inventariar problema recorrente de Direito Financeiro enquanto instrumento para fomento da educa\u00e7\u00e3o. Neste contexto, pretende-se investigar a natureza do repasse de recursos do Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o B\u00e1sica e de Valoriza\u00e7\u00e3o dos Profissionais da Educa\u00e7\u00e3o-Fundeb, bem como explicitarse um regime de fixa\u00e7\u00e3o da responsabilidade pela fiscaliza\u00e7\u00e3o dos aludidos recursos. A preocupa\u00e7\u00e3o principal consiste em se identificar a quem compete a fiscaliza\u00e7\u00e3o e acompanhamento do modelo do Fundeb, especialmente no que se refere \u00e0 malversa\u00e7\u00e3o dos recursos do fundo, em tema de responsabiliza\u00e7\u00e3o administrativa (improbidade) e penal. A quest\u00e3o \u00e9 discutida no Supremo Tribunal Federal, suscita consequ\u00eancias important\u00edssimas para o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, a par de exigir da Advocacia-P\u00fablica a determina\u00e7\u00e3o de algumas posi\u00e7\u00f5es, de natureza institucional.<\/p>\n

No presente texto defende-se que a natureza jur\u00eddica do repasse de recursos do Fundeb \u00e9 de fei\u00e7\u00e3o constitucional, processando-se de modo autom\u00e1tico, o que n\u00e3o se confunde com a natureza do fundo propriamente dito, que \u00e9 um fundo cont\u00e1bil. A fiscaliza\u00e7\u00e3o dos referidos recursos \u00e9 do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, em colabora\u00e7\u00e3o com os Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, e tamb\u00e9m do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e dos Minist\u00e9rios P\u00fablicos Estaduais, do Distrito Federal e dos Territ\u00f3rios. Tem-se compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente, na qual o interesse da Uni\u00e3o n\u00e3o \u00e9 apenas econ\u00f4mico.<\/p>\n

Para tais fins, estuda-se, em primeiro lugar, o papel do Fundeb no contexto educacional brasileiro, especialmente com fundamento e refer\u00eancia no Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o. Nesse sentido, verificase o n\u00facleo do problema: trata-se de quest\u00e3o muito simples que reflete as imperfei\u00e7\u00f5es de nosso federalismo fiscal, e seus desdobramentos no \u00e2mbito do federalismo educativo1<\/sup>.<\/p>\n

Em seguida, avalia-se a jurisprud\u00eancia do Supremo Tribunal Federal, caudalosa no assunto. O STF julga recorrentemente conflitos de compet\u00eancia entre o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e v\u00e1rias proje\u00e7\u00f5es de Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual, a prop\u00f3sito da fixa\u00e7\u00e3o de compet\u00eancia para o monitoramento de recursos do Fundeb, especialmente em mat\u00e9ria penal. Ainda menos do que dilema de Direito P\u00fablico a quest\u00e3o \u00e9 tamb\u00e9m significativo problema de Ci\u00eancia Pol\u00edtica. E por ter como pano de fundo a reparti\u00e7\u00e3o de valores decorrentes da cobran\u00e7a de tributos, \u00e9 de interesse de todos quantos atuamos em favor da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.<\/p>\n

2 O Fundeb no contexto do modelo educacional brasileiro<\/h3>\n

Progn\u00f3sticos e possibilidades referentes ao modelo e ao financiamento da educa\u00e7\u00e3o no Brasil qualificam a Lei n\u00ba 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que aprovou o Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o2 e deu outras provid\u00eancias. O referido plano<\/em>, fixado em documento anexo \u00e0 lei, estende-se por per\u00edodo de dez anos, isto \u00e9, alcan\u00e7a at\u00e9 o ano de 2011 (art. 1\u00ba). Disp\u00f4s-se que os Estados, o Distrito Federal e os Munic\u00edpios deveriam, com base no plano<\/em>, elaborar planos decenais correspondentes (art. 2\u00ba). Determinou-se que a Uni\u00e3o, em articula\u00e7\u00e3o com os Estados, o Distrito Federal, os Munic\u00edpios e a sociedade civil, procederia a avalia\u00e7\u00f5es peri\u00f3dicas da implementa\u00e7\u00e3o do referido plano<\/em> (art. 3\u00ba).<\/p>\n

Determinou-se que o Poder Legislativo, por interm\u00e9dio das Comiss\u00f5es de Educa\u00e7\u00e3o, Cultura e Desporto da C\u00e2mara dos Deputados e da Comiss\u00e3o de Educa\u00e7\u00e3o do Senado Federal, acompanharia a execu\u00e7\u00e3o do plano<\/em> (\u00a7 1\u00ba do art. 3\u00ba). Fixou-se que a primeira avalia\u00e7\u00e3o realizar-se-ia no quarto ano de vig\u00eancia da lei, cabendo ao Congresso Nacional aprovar as medidas legais decorrentes, com vistas \u00e0 corre\u00e7\u00e3o de defici\u00eancias e distor\u00e7\u00f5es (\u00a7 2\u00ba do art. 3\u00ba). \u00c0 Uni\u00e3o caberia instituir Sistema Nacional de Avalia\u00e7\u00e3o e estabelecer os mecanismos necess\u00e1rios ao acompanhamento das metas constantes do plano<\/em> (art. 4\u00ba).<\/p>\n

Tem-se que os planos plurianuais da Uni\u00e3o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios seriam elaborados de modo a dar suporte \u00e0s metas constantes do Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o e dos respectivos planos decenais (art. 5\u00ba). Instituiu-se o \u2018Dia do Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o\u2019, a ser comemorado, anualmente, em 12 de dezembro, por for\u00e7a da Lei n\u00ba 12.012, de 2009. Principia-se o anexo com hist\u00f3rico relativo aos planos de educa\u00e7\u00e3o, a partir da instala\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica entre n\u00f3s.3<\/sup> Lembrou-se que a educa\u00e7\u00e3o come\u00e7ou a se impor como condi\u00e7\u00e3o fundamental para o desenvolvimento do Pa\u00eds a partir do momento em que o quadro social, pol\u00edtico e econ\u00f4mico do in\u00edcio do s\u00e9culo XIX come\u00e7ou a se desenhar4<\/sup>.<\/p>\n

Pensou-se um conjunto de prioridades5<\/sup>. Entre elas, a garantia do ensino fundamental obrigat\u00f3rio de oito anos a todas as crian\u00e7as de 7 a 14 anos, assegurando-se o ingresso e perman\u00eancia delas na escola, bem como a conclus\u00e3o do ciclo. Era tamb\u00e9m prioridade a garantia do ensino fundamental a todos os que a ele n\u00e3o tiveram acesso na idade pr\u00f3pria ou que n\u00e3o o conclu\u00edram. \u00c9 o tema da erradica\u00e7\u00e3o do analfabetismo. Ainda, o conjunto de prioridades sugeria a amplia\u00e7\u00e3o do atendimento nos demais n\u00edveis de ensino \u2013 a educa\u00e7\u00e3o infantil, o ensino m\u00e9dio e a educa\u00e7\u00e3o superior.<\/p>\n

E, especialmente, no que se refere ao financiamento do modelo, basicamente, para o ano de 1999, os recursos eram origin\u00e1rios da rubrica manuten\u00e7\u00e3o e desenvolvimento do ensino – art. 212 da Constitui\u00e7\u00e3o – (34,5%), do sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o (6,7%), da contribui\u00e7\u00e3o social sobre o lucro das pessoas jur\u00eddicas (4,8%), da contribui\u00e7\u00e3o social para a seguridade social (6,3%), do ent\u00e3o fundo de estabiliza\u00e7\u00e3o fiscal (19,4%), de recursos diretamente arrecadados (2.2%), bem como de outras fontes, n\u00e3o objetivamente nominadas (15,9%)6<\/sup>.<\/p>\n

Registrou-se tamb\u00e9m que, em 1997, os gastos com a educa\u00e7\u00e3o, por esferas federativas, era de 23,6% por parte da Uni\u00e3o, de 47,1% por parte dos Estados e de 29,3% por parte dos Munic\u00edpios. Explicitou-se, inclusive, a origem, a natureza e o modelo do Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valoriza\u00e7\u00e3o do Magist\u00e9rio – FUNDEF7, n\u00e3o mais existente, no sentido de que este era<\/p>\n

[…] constitu\u00eddo por uma cesta de recursos equivalentes a 15% de alguns impostos do estado (FPE, ICMS, cota do IPI-Exp.) e dos Munic\u00edpios (FPM, cota do ICMS, cota do IPI-Exp), al\u00e9m da compensa\u00e7\u00e3o referente \u00e0s perdas com a desonera\u00e7\u00e3o das exporta\u00e7\u00f5es, decorrentes da Lei Complementar n\u00b0 87\/96. Os n\u00facleos da proposta do FUNDEF s\u00e3o: o estabelecimento de um valor m\u00ednimo por aluno a ser despendido anualmente (fixado em 315 reais para os anos de 1998 e 1999); a redistribui\u00e7\u00e3o dos recursos do fundo, segundo o n\u00famero de matr\u00edculas e a subvincula\u00e7\u00e3o de 60% de seu valor para o pagamento de profissionais do magist\u00e9rio em efetivo exerc\u00edcio. Se o fundo, no \u00e2mbito de determinado estado n\u00e3o atingir o valor m\u00ednimo, a Uni\u00e3o efetua a complementa\u00e7\u00e3o. Em 1998 esta foi equivalente a cerca de 435 milh\u00f5es (Tabela 23). Para o exerc\u00edcio de 1999 a previs\u00e3o \u00e9 de que a complementa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o seja de cerca de 610 milh\u00f5es (Portaria n\u00ba 286\/99-MF)8<\/sup>.<\/p>\n

A composi\u00e7\u00e3o do FUNDEF, no ano de 1998, fora de 13,9% do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios, de 12,4% do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados, de 66,3% do ICMS, de 1,8% do IPI-Exporta\u00e7\u00e3o, bem como de um complemento da Uni\u00e3o, de 3,2%, a par de outras receitas. Posteriormente, o financiamento da educa\u00e7\u00e3o no Brasil contar\u00e1 com o Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o B\u00e1sica-Fundeb, criado em 2007, e que em 2009 alcan\u00e7ou quase 80 bilh\u00f5es de reais. Os valores s\u00e3o pulverizados entre as redes estaduais e municipais de ensino. Os n\u00fameros de distribui\u00e7\u00e3o s\u00e3o fracionados por aluno. H\u00e1 piso que, uma vez n\u00e3o alcan\u00e7ado, ser\u00e1 suplementado pela Uni\u00e3o Federal. O Fundeb \u00e9 respons\u00e1vel pela eleva\u00e7\u00e3o dos investimentos da educa\u00e7\u00e3o, calculados em rela\u00e7\u00e3o ao PIB.<\/p>\n

O financiamento da educa\u00e7\u00e3o resulta, e reflete, diretamente, o arranjo fiscal do modelo federativo brasileiro, especialmente no que se refere \u00e0 reparti\u00e7\u00e3o de receitas9<\/sup>. Conseguintemente, deve-se admitir que qualquer tentativa de se alterar o regime de responsabilidades educacionais, por parte do Estado, enfrenta constrangimento de interpreta\u00e7\u00f5es simplistas relativas ao modelo federativo brasileiro.<\/p>\n

Por exemplo, a Uni\u00e3o que, entre outros, cuida da educa\u00e7\u00e3o p\u00fablica de terceiro grau, conta com recursos ordin\u00e1rios do Tesouro (decorrentes dos impostos em geral, isto \u00e9, dos tributos n\u00e3o vinculados), inclusive com vincula\u00e7\u00e3o de 18% de tais receitas para as rubricas educacionais. A Uni\u00e3o tamb\u00e9m conta com aportes de v\u00e1rias contribui\u00e7\u00f5es sociais, e refiro-me \u00e0 quota federal do sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, a valores de contribui\u00e7\u00e3o social sobre o lucro l\u00edquido, sobre a seguridade social, receitas brutas de concursos de progn\u00f3sticos, a valores do Fundo de Combate e Erradica\u00e7\u00e3o da Pobreza, a par, e talvez principalmente, da aplica\u00e7\u00e3o do sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, em quota federal, do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o-FNDE.<\/p>\n

\n

Aos Estados, a quem compete o gerenciamento da educa\u00e7\u00e3o de n\u00edvel m\u00e9dio, garante-se a vincula\u00e7\u00e3o de receita de impostos (25%), transfer\u00eancias de sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, a aplica\u00e7\u00e3o de quotas de sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, em sua dimens\u00e3o estadual, al\u00e9m, naturalmente de recursos do FNDE. Aos Munic\u00edpios, a quem se fixa responsabilidade pela educa\u00e7\u00e3o infantil, h\u00e1 tamb\u00e9m a aplica\u00e7\u00e3o de receita de impostos (25%), subvincula\u00e7\u00f5es do Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o B\u00e1sica e da Valoriza\u00e7\u00e3o dos Profissionais da Educa\u00e7\u00e3o-Fundeb, fundo de natureza cont\u00e1bil, e que foi institu\u00eddo pela Emenda Constitucional n\u00ba 53, de 19 de dezembro de 2006. Munic\u00edpios tamb\u00e9m contam com recursos oriundos de transfer\u00eancias de sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, a par de outras fontes do pr\u00f3prio FNDE.<\/p>\n

Leva-se em conta, tamb\u00e9m, as diretrizes da Lei n\u00ba 11.494, de 2007, na forma prevista no art. 60 do Ato das Disposi\u00e7\u00f5es Constitucionais Transit\u00f3rias. Definiu-se que a fiscaliza\u00e7\u00e3o do cumprimento, pela Uni\u00e3o, da aplica\u00e7\u00e3o do m\u00ednimo de 18% da receita resultante de impostos federais na manuten\u00e7\u00e3o e desenvolvimento do ensino, prevista no art. 212 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, dever\u00e1 ser realizada mediante inspe\u00e7\u00f5es, auditorias e an\u00e1lise de demonstrativos pr\u00f3prios, relat\u00f3rios, dados e informa\u00e7\u00f5es pertinentes. De fato, tem-se modelo de compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente.<\/p>\n

Quanto ao Fundeb, disp\u00f4s-se que dever\u00e3o ser encaminhados ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, a cada exerc\u00edcio, v\u00e1rios dados, a serem utilizados na distribui\u00e7\u00e3o dos recursos do referido fundo. Definiu-se tamb\u00e9m que dever\u00e3o ser encaminhados ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, a cada exerc\u00edcio, por meio de arquivo eletr\u00f4nico, v\u00e1rios dados, relativos ao exerc\u00edcio imediatamente anterior, especialmente, at\u00e9 15 de mar\u00e7o, pelo Minist\u00e9rio da Fazenda, os valores da arrecada\u00e7\u00e3o efetiva, em cada Estado e no Distrito Federal, dos impostos e das transfer\u00eancias de que trata o art. 3\u00ba da Lei n\u00ba 11.494, de 2007, demonstrados por fonte de receita; e, at\u00e9 31 de mar\u00e7o, pelo Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o, o demonstrativo do ajuste anual da distribui\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundeb previsto no art. 6\u00ba, \u00a7 2\u00ba, da Lei n\u00ba 11.494, de 2007, contendo os valores e os fundos benefici\u00e1rios.<\/p>\n

No que se refere \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o da aplica\u00e7\u00e3o, no \u00e2mbito de recursos federais oriundos da complementa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o, definiu-se que esta ser\u00e1 realizada mediante inspe\u00e7\u00f5es, auditorias e an\u00e1lise de demonstrativos pr\u00f3prios, relat\u00f3rios, dados e informa\u00e7\u00f5es pertinentes. E ainda, determinouse que a fiscaliza\u00e7\u00e3o a cargo do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o ser\u00e1 exercida inclusive junto aos \u00f3rg\u00e3os estaduais e municipais incumbidos da aplica\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundo, em conformidade com a programa\u00e7\u00e3o prevista em seus Planos de Auditoria ou por determina\u00e7\u00e3o dos Colegiados ou Relatores; que compete \u00e0 Unidade T\u00e9cnica em cuja clientela esteja inclu\u00eddo o Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o, bem como \u00e0s Secretarias de Controle Externo nos Estados, no \u00e2mbito de suas respectivas atribui\u00e7\u00f5es, a execu\u00e7\u00e3o dos trabalhos de fiscaliza\u00e7\u00e3o. No caso de indica\u00e7\u00e3o de ocorr\u00eancia de desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores p\u00fablicos, o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o examinar\u00e1 em cada caso a relev\u00e2ncia das irregularidades identificadas e a materialidade dos preju\u00edzos causados ao Fundeb, para decidir se determina a instaura\u00e7\u00e3o ou convers\u00e3o do processo em tomada de contas especial.<\/p>\n

E assim, ao decidir, o Tribunal remeter\u00e1 c\u00f3pia da documenta\u00e7\u00e3o pertinente ao respectivo Tribunal de Contas Estadual ou Municipal (no caso de S\u00e3o Paulo, por exemplo) para conhecimento e provid\u00eancias de sua al\u00e7ada, bem como aos Minist\u00e9rios P\u00fablicos da Uni\u00e3o e dos Estados para as medidas que entenderem necess\u00e1rias quanto ao ajuizamento das a\u00e7\u00f5es civis e penais cab\u00edveis.<\/p>\n

E o plano, concretamente, realiza-se prioritariamente mediante a aplica\u00e7\u00e3o de recursos do Fundeb, de onde, conclusivamente, a percep\u00e7\u00e3o de que o mau uso dos recursos \u00e9 um problema de todos, sem exclus\u00e3o, e n\u00e3o apenas do Estado ou do Munic\u00edpio que inadequadamente usou dos valores.<\/p>\n

3 A natureza do Fundeb e a jurisprud\u00eancia do Supremo Tribunal Federal<\/h3>\n

A classifica\u00e7\u00e3o dos fundos tem sido recorrentemente um problema para a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, especialmente no que se refere aos efeitos pr\u00e1ticos de qualquer iniciativa definitiva de taxonomia. Em \u00e2mbito federal a quest\u00e3o preocupa, principalmente, o Tesouro Nacional, a quem incumbe, efetivamente, o controle dos fluxos dos alt\u00edssimos valores envolvidos. Neste sentido, h\u00e1 previs\u00e3o de fundos de gest\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria, de gest\u00e3o especial e de natureza cont\u00e1bil. O Fundeb se encontra no \u00faltimo grupo. Ao que consta, os fundos de gest\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria realizam a execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria e financeira das despesas or\u00e7ament\u00e1rias financiadas por receitas or\u00e7ament\u00e1rias vinculadas a essa finalidade<\/em>. De acordo com o Tesouro Nacional entre os fundos de gest\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria se classificam o Fundo Nacional da Sa\u00fade, o Fundo da Crian\u00e7a e Adolescente e o Fundo da Imprensa Nacional, entre outros.<\/p>\n

Os fundos de gest\u00e3o especial subsistem para a execu\u00e7\u00e3o de programas espec\u00edficos, mediante capitaliza\u00e7\u00e3o, empr\u00e9stimos, financiamentos, garantias e avais. Exemplifica-se com o Fundo Constitucional do Centro-Oeste, com o Fundo de Investimento do Nordeste, com o Fundo de Investimento da Amaz\u00f4nia. Os fundos de natureza cont\u00e1bil instrumentalizam transfer\u00eancias, redefinem fontes or\u00e7ament\u00e1rias, instrumentalizam a reparti\u00e7\u00e3o de receitas, recolhem, movimentam e controlam receitas or\u00e7ament\u00e1rias (bem como a necess\u00e1ria distribui\u00e7\u00e3o) para o atendimento de necessidades espec\u00edficas. \u00c9 o caso do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados, do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios e do Fundeb, especialmente.<\/p>\n

O fundo \u00e9 uma mera rubrica cont\u00e1bil. N\u00e3o det\u00e9m patrim\u00f4nio. N\u00e3o \u00e9 \u00f3rg\u00e3o. N\u00e3o \u00e9 entidade jur\u00eddica. N\u00e3o det\u00e9m personalidade pr\u00f3pria. \u00c9 instrumento. N\u00e3o \u00e9 fim. Propicia meios. Eventual inscri\u00e7\u00e3o no Cadastro Nacional de Pessoas Jur\u00eddicas (no caso de alguns fundos) \u00e9 determina\u00e7\u00e3o que decorre da necessidade da administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria deter informa\u00e7\u00f5es cadastrais. Em outras palavras, segundo documento do Tesouro Nacional, a cria\u00e7\u00e3o do CNPJ n\u00e3o interfere na execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria e financeira […] o fundo que contratar e receber notas fiscais utilizando o CNPJ do pr\u00f3prio fundo, ter\u00e1 apenas as obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias decorrentes de seus atos<\/em>.<\/p>\n

A fiscaliza\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundeb, bem como o acompanhamento, controle social e comprova\u00e7\u00e3o \u00e9 objeto de extensa regulamenta\u00e7\u00e3o normativa, a saber, em primeiro lugar, conforme o disposto no cap\u00edtulo VI da Lei n\u00ba 11.494, de 2007.<\/p>\n

H\u00e1 extensa previs\u00e3o relativa a instrumentos de controle e de fiscaliza\u00e7\u00e3o. Verifica-se determina\u00e7\u00e3o para a\u00e7\u00e3o priorit\u00e1ria do Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o, a quem compete atuar, principalmente, no monitoramento da aplica\u00e7\u00e3o dos recursos dos fundos, por meio de sistema de informa\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias e financeiras e de coopera\u00e7\u00e3o com os Tribunais de Contas dos Estados e Munic\u00edpios e do Distrito Federal. Al\u00e9m, naturalmente, da fiscaliza\u00e7\u00e3o que o Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o \u00e9 submetido ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o.<\/p>\n

A norma de reg\u00eancia explicita tamb\u00e9m compet\u00eancias de \u00f3rg\u00e3os de controle interno no \u00e2mbito da Uni\u00e3o, bem como de \u00f3rg\u00e3os de controle interno no \u00e2mbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios. H\u00e1 tamb\u00e9m determina\u00e7\u00e3o para atua\u00e7\u00e3o dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios, a par da fiscaliza\u00e7\u00e3o pelo Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, no que tange \u00e0s atribui\u00e7\u00f5es a cargo dos \u00f3rg\u00e3os federais, especialmente em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 complementa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o.<\/p>\n

Deve-se levar em conta que as fontes de recursos do Fundeb t\u00eam as mais variadas origens. Recursos federais oxigenam o Fundeb, direta e indiretamente. Nesta \u00faltima hip\u00f3tese, via fundos de participa\u00e7\u00e3o estaduais e municipais, bem como por interm\u00e9dio de quotas partes de ITR. Na primeira hip\u00f3tese, nos casos de recursos diretos, a t\u00edtulo de complementa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o. Assim, em tese, e em princ\u00edpio, limitar-se a participa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o, quanto \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o de recursos, apenas nas hip\u00f3teses de complementa\u00e7\u00e3o, seria tomar-se a parte pelo todo. E n\u00e3o deve ser o caso.<\/p>\n

A quem cabe a fiscaliza\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundeb? A mat\u00e9ria \u00e9 exaustivamente discutida em \u00e2mbito de Supremo Tribunal Federal (e o era desde a \u00e9poca do FUNDEF) por for\u00e7a dos contornos de constitucionalidade que o problema coloca, a prop\u00f3sito, especialmente, da fixa\u00e7\u00e3o de crit\u00e9rios funcionais para o federalismo educativo.<\/p>\n

Por exemplo, ainda em contexto do antigo FUNDEF, o Supremo Tribunal Federal, no HC 80867\/PI, relatado pela Ministra Ellen Gracie, em julgamento de 18 de dezembro de 2001, na Primeira Turma, decidiu que o desvio de verbas do FUNDEF, qualificaria interesse da Uni\u00e3o a ser preservado, pelo que a compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria era do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, bem como eventual crime seria apurado junto \u00e0 Justi\u00e7a Federal.<\/p>\n

No entanto, na ACO 1156\/SP, relatada pelo Ministro Cezar Peluso, e julgada em 1\u00ba de julho de 2009, na composi\u00e7\u00e3o plena do Tribunal, em tema de conflito de compet\u00eancias entre Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual, decidiu-se que a compet\u00eancia \u00e9 do Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual, quando n\u00e3o se tenha complementa\u00e7\u00e3o de verbas federais, bem entendido, em mat\u00e9ria de a\u00e7\u00e3o civil de repara\u00e7\u00e3o de dano ao Er\u00e1rio, por conta de improbidade administrativa.<\/p>\n

N\u00e3o foi este, por\u00e9m, o entendimento que prevaleceu na ACO 1151\/MG, relatada pelo Ministro Joaquim Barbosa, em julgamento de 12 de agosto de 2010, que se reportou a precedentes do STF no sentido de que, tratando-se de crimes envolvendo recursos do FUNDEF, a atribui\u00e7\u00e3o investigat\u00f3ria \u00e9 do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal, ainda que eventuais desvios ou irregularidades tenham sido praticados, em tese, por Prefeito Municipal.<\/p>\n

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H\u00e1 tend\u00eancia tamb\u00e9m consolidada, no sentido de se qualificar o interesse da Uni\u00e3o, na hip\u00f3tese do desvio de verbas, especialmente do Fundeb (embora o julgado em seguida fora produzido em discuss\u00e3o de FUNDEF). \u00c9 o caso do decidido no RE 464621\/RN, relatado pela Ministra Ellen Gracie, em julgamento da Segunda Turma, em 14 de outubro de 2008.<\/p>\n

Relevante tamb\u00e9m o conte\u00fado do MS 27410\/DF, relatado pelo Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 13 de agosto de 2010, quando se decidiu que o Tribunal de Contas tem compet\u00eancia para fiscalizar contas de Prefeito, por for\u00e7a de dispositivos constitucionais (art. 71, II e VI), bem como de disposi\u00e7\u00e3o de Lei Org\u00e2nica do TCU (art. 41, IV, da Lei n\u00ba 8443, de 1992).<\/p>\n

Na ACO 1319\/SP relatada pelo Ministro Dias Toffoli em julgamento de 17 de junho de 2010, fixou-se a tese que o presente ensaio abra\u00e7a, no sentido de que a mat\u00e9ria sugere compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente, e que recursos da Uni\u00e3o (ainda que n\u00e3o em sua forma de complementa\u00e7\u00e3o) exigem a interven\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o. Isto \u00e9, a quest\u00e3o envolve o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal, a Advocacia-Geral da Uni\u00e3o, o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o. \u00c9 o que o interesse da Uni\u00e3o n\u00e3o \u00e9 apenas financeiro. Transcende para os interesses da sociedade, que devem ser tutelados, da mat\u00e9ria mais eficiente poss\u00edvel. No que interessa:<\/p>\n

Observo, todavia, que o FUNDEF \u00e9 composto por verbas do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o do Estado e dos Munic\u00edpios (FPE e FPM); por receita gerada com a arrecada\u00e7\u00e3o do imposto sobre produtos industrializados (IPI) proporcional \u00e0s exporta\u00e7\u00f5es do Estado; e por verbas federais destinadas a compensar a perda dos Estados com a desonera\u00e7\u00e3o do ICMS sobre as exporta\u00e7\u00f5es determinada pela Lei Complementar n\u00ba 87\/96 (art. 1\u00ba, \u00a7 1\u00ba, da Lei n\u00b0 9.424\/96). Assim, mesmo que n\u00e3o contribua a t\u00edtulo de complementa\u00e7\u00e3o, a Uni\u00e3o destina recursos ao referido fundo, seja por meio da receita do IPI ou de parcela que compensa a perda com a arrecada\u00e7\u00e3o do ICMS nos Estados. Por esse motivo, o desvio de verbas do FUNDEF, embora atinja interesses econ\u00f4micos local, atrai a compet\u00eancia da Justi\u00e7a Federal e a conseq\u00fcente atribui\u00e7\u00e3o do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal. De qualquer forma, tenho \u00c9 verdade que o ensino fundamental compete prioritariamente aos Estados e Munic\u00edpios, conforme disp\u00f5e o art. 211, \u00a7\u00a7 2\u00ba e 3\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal. No entanto, tal previs\u00e3o n\u00e3o exclui o papel da Uni\u00e3o na promo\u00e7\u00e3o do ensino b\u00e1sico, tanto \u00e9 que o caput do dispositivo prev\u00ea que \u201ca Uni\u00e3o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic\u00edpios organizar\u00e3o em regime de colabora\u00e7\u00e3o seus sistemas de ensino.10<\/sup><\/p>\n

A quest\u00e3o, ent\u00e3o, deve ser enfrentada e resolvida em face dos seguintes problemas. A) Em \u00e2mbito penal, quem det\u00e9m compet\u00eancia para fiscalizar malversa\u00e7\u00e3o de recursos do Fundeb, no caso de desvio estadual ou municipal? A Justi\u00e7a Federal ou a Justi\u00e7a Estadual? B) De igual modo, a quem compete a posi\u00e7\u00e3o de dominis litis<\/em>, o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal ou o Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual? C) No que se refere \u00e0 posi\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas, no mesmo caso, a quem incumbe a fiscaliza\u00e7\u00e3o, ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o ou aos Tribunais de Contas Estaduais? Bem entendido, as quest\u00f5es s\u00e3o colocadas nas hip\u00f3teses nas quais n\u00e3o se tenha complementa\u00e7\u00e3o de recursos federais. Neste \u00faltimo caso, indiscut\u00edvel a presen\u00e7a da Uni\u00e3o.<\/p>\n

No que se refere \u00e0 compet\u00eancia para aprecia\u00e7\u00e3o da mat\u00e9ria em seus aspectos penais, especialmente, disp\u00f5e o inciso I do art. 109 da Constitui\u00e7\u00e3o que aos ju\u00edzes federais compete processar e julgar as causas em que a Uni\u00e3o, entidade aut\u00e1rquica ou empresa p\u00fablica federal forem interessadas na condi\u00e7\u00e3o de autoras, r\u00e9s, assistentes ou opoentes, exceto as de fal\u00eancia, as de infortun\u00edstica e as sujeitas \u00e0 Justi\u00e7a Eleitoral e Justi\u00e7a do Trabalho. E ainda, disp\u00f5e tamb\u00e9m o inciso IV do art. 109 da Constitui\u00e7\u00e3o que \u00e9 compet\u00eancia da Justi\u00e7a Federal julgar infra\u00e7\u00f5es penais praticadas em detrimento de interesse da Uni\u00e3o, exclu\u00eddas as contraven\u00e7\u00f5es. Deve-se, assim, definir-se o conte\u00fado do interesse da Uni\u00e3o<\/em>. A mat\u00e9ria foi tratada no julgado pelo Ministro Dias Toffoli no precedente acima reproduzido, quando se entendeu que o interesse<\/em> de que menciona o texto constitucional n\u00e3o \u00e9 apenas de fundo econ\u00f4mico. Al\u00e9m do que, h\u00e1 v\u00e1rios recursos que comp\u00f5em o Fundeb que tem origem federal, ainda que n\u00e3o se fale em modelo de complementa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A mat\u00e9ria \u00e9 de compet\u00eancia da Justi\u00e7a Federal, o que, por via de consequ\u00eancia, assinala para a compet\u00eancia do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e, ainda, para a Advocacia-Geral da Uni\u00e3o. Deve-se, t\u00e3o somente, verificar hip\u00f3teses de concursos de crimes, bem como eventuais foros privilegiados dos r\u00e9us, de modo a, eventualmente, e nos exatos limites dos casos levados a ju\u00edzo, alterar-se o regime de compet\u00eancias.<\/p>\n

O interesse \u00e9 da Uni\u00e3o. Primeiro, porque h\u00e1 transposi\u00e7\u00e3o de recursos que decorrem da capacidade de arrecada\u00e7\u00e3o do ente central. Segundo, porque h\u00e1 hip\u00f3teses de complementa\u00e7\u00e3o de valores estaduais e municipais por parte dos cofres da Uni\u00e3o. Terceiro, porque se trata de educa\u00e7\u00e3o, em sua dimens\u00e3o nacional, isto \u00e9, de diretrizes e bases da educa\u00e7\u00e3o nacional, mat\u00e9ria de compet\u00eancia legislativa privativa da Uni\u00e3o, nos termos do disposto no inciso XXIV do art. 22 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, nada obstante ser mat\u00e9ria de compet\u00eancia legislativa concorrente entre Uni\u00e3o, Estados, Distrito Federal e ao Distrito Federal a fixa\u00e7\u00e3o de normas sobre educa\u00e7\u00e3o, cultura, ensino e desporto.<\/p>\n

A mat\u00e9ria \u00e9 de compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria primordial do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o. O assunto \u00e9 de matriz constitucional. O inciso II do art. 71 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal disp\u00f5e que \u00e9 compet\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o julgar as contas dos administradores e demais respons\u00e1veis por dinheiros, bens e valores p\u00fablicos da administra\u00e7\u00e3o direta e indireta, bem como julgar as contas de quem derem causa a irregularidade de que resulte preju\u00edzo ao er\u00e1rio p\u00fablico.<\/p>\n

Recursos p\u00fablicos exigem fiscaliza\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas, ainda que geridos por ente privado, conforme o Supremo Tribunal Federal h\u00e1 decidiu no MS 21.6.444, relatado pelo Ministro N\u00e9ri da Silveira, em julgamento do Plen\u00e1rio de 4 de novembro de 1993, quando se assentou que embora a entidade seja de direito privado, sujeita-se \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o do Estado, pois recebe recursos de origem estatal, e seus dirigentes h\u00e3o de prestar contas dos valores recebidos; quem gere dinheiro p\u00fablico ou administra bens ou interesses da comunidade deve contas ao \u00f3rg\u00e3o competente para a fiscaliza\u00e7\u00e3o<\/em>.<\/p>\n

N\u00e3o h\u00e1 fiscaliza\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o aos Estados quando os recursos sejam origin\u00e1rios dos pr\u00f3prios Estados, a exemplo de valores oriundos da explora\u00e7\u00e3o de recursos naturais da plataforma continental, como definido pelo Supremo Tribunal Federal no MS 24.312, relatado pela Ministra Ellen Gracie, em julgamento de Plen\u00e1rio de 19 de fevereiro de 2003.<\/p>\n

O inciso IV do art. 41 da Lei n\u00ba 8.443, de 16 de julho de 1992 disp\u00f5e que \u00e9 compet\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o fiscalizar, na forma estabelecida no Regimento Interno, a aplica\u00e7\u00e3o de quaisquer recursos repassados pela Uni\u00e3o mediante conv\u00eanio, acordo, ajuste ou outros instrumentos cong\u00eaneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Munic\u00edpio.<\/p>\n

E o problema n\u00e3o \u00e9 sem\u00e2ntico. \u00c9 pr\u00e1tico, utilit\u00e1rio, pragm\u00e1tico. N\u00e3o h\u00e1, de fato, conv\u00eanio, e nem acordo, e muito menos ajuste. No repasse de verbas do Fundeb o que se tem \u00e9 o cumprimento de disposi\u00e7\u00e3o constitucional, pormenorizada em lei federal, e ajustada pelo pr\u00f3prio Tribunal de Contas e pelo Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A locu\u00e7\u00e3o outro instrumento cong\u00eanere<\/em> \u00e9 de amplo uso, sugere horizonte de sentido que deve ser focado \u00e0 luz de crit\u00e9rios de filtragem constitucional, a exemplo do contexto no qual se desenha o Tribunal de Contas, bem como de superiores princ\u00edpios que sugerem a educa\u00e7\u00e3o como valor superlativo a ser perseguido numa sociedade de informa\u00e7\u00e3o, e de inspira\u00e7\u00e3o democr\u00e1tica.<\/p>\n

O Tribunal de Contas da Uni\u00e3o alcan\u00e7a os respons\u00e1veis pela aplica\u00e7\u00e3o de quaisquer recursos repassados pela Uni\u00e3o, mediante conv\u00eanio, acordo, ajuste ou outros instrumentos cong\u00eaneres, a estado, ao Distrito Federal ou a munic\u00edpio<\/em>, como disposto no inciso VIII do art. 5\u00ba do Regimento Interno daquele Sodal\u00edcio. Como j\u00e1 assinalado, deve-se conferir \u00e0 locu\u00e7\u00e3o outros instrumentos cong\u00eaneres<\/em> um sentido que lhe d\u00ea uma m\u00e1xima efic\u00e1cia, isto \u00e9, a concep\u00e7\u00e3o \u00e9 de amplia\u00e7\u00e3o dos recursos e motores de regimes de fiscaliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

E ainda que por entendimento pr\u00f3prio o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o deduzisse forma distinta, dispondo, de modo end\u00f3geno e autopoi\u00e9tico (a usarmos express\u00e3o bem ao sabor da teoria dos sistemas de Niklas Luhmann) n\u00e3o se deve prestigiar o entendimento, sem maiores digress\u00f5es, bem entendido. Como argumentado pelo Minist\u00e9rio P\u00fablico do Estado de S\u00e3o Paulo, quando se discutiu o problema do FUNDEF relativo ao Munic\u00edpio de Rosana, na ACO 1161\/SP, relatada pelo Ministro Dias Toffoli, e julgada em 8 de mar\u00e7o de 2010, os atos normativos internos do TCU, dispondo sobre o exerc\u00edcio deste mister, que sequer \u00e9 exclusivo, n\u00e3o se prestam nem t\u00eam for\u00e7a para determinar a compet\u00eancia jurisdicional<\/em>. A mat\u00e9ria \u00e9 de Constitui\u00e7\u00e3o. E \u00e9 de lei. E n\u00e3o de constru\u00e7\u00e3o pretoriana.<\/p>\n

Na referida ACO 1161\/SP o Ministro Dias Toffoli decidiu que havia compet\u00eancia tanto do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal quanto do Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual. \u00c0quele compete conduzir a a\u00e7\u00e3o penal, a este \u00faltimo a a\u00e7\u00e3o civil, no que se refere \u00e0 apura\u00e7\u00e3o e responsabiliza\u00e7\u00e3o por improbidade administrativa.<\/p>\n

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Em mat\u00e9ria de Fundeb as compet\u00eancias devem ser exercidas de modo conjunto e ordenado. Tratando-se de compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente, deve-se zelar por atua\u00e7\u00e3o conjunta entre o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e o Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual, entre o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o e o Tribunal de Contas dos Estados. E n\u00e3o se deve restringir a compet\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o pelo fato de que h\u00e1 mais de 5.500 munic\u00edpios no Brasil. A quest\u00e3o \u00e9 de gerenciamento, e n\u00e3o de tangenciamento da realidade por interm\u00e9dio de interpreta\u00e7\u00e3o legal. E por mat\u00e9ria de acompanhamento concorrente ao que \u00e9 federal imputa-se a fixa\u00e7\u00e3o das diretrizes gerais. At\u00e9 porque, segundo a lei, o acompanhamento e o controle social sobre a distribui\u00e7\u00e3o, a transfer\u00eancia e a aplica\u00e7\u00e3o dos recursos dos Fundos ser\u00e3o exercidos, junto aos respectivos governos, no \u00e2mbito da Uni\u00e3o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios, por conselhos institu\u00eddos especificamente para esse fim.<\/p>\n

4 Conclus\u00f5es<\/h3>\n

Conclui-se que a natureza jur\u00eddica do repasse de recursos do Fundeb \u00e9 de fei\u00e7\u00e3o constitucional, processando-se de modo autom\u00e1tico, o que n\u00e3o se confunde com a natureza do fundo propriamente dito, que \u00e9 um fundo cont\u00e1bil. A fiscaliza\u00e7\u00e3o dos referidos recursos \u00e9 do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, em colabora\u00e7\u00e3o com os Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, a par do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e dos Minist\u00e9rios P\u00fablicos Estaduais, do Distrito Federal e dos Territ\u00f3rios, respeitando-se tamb\u00e9m as compet\u00eancias fixadas no Capitulo VI da Lei n\u00ba 11.494, de 2007, no que toca \u00e0 composi\u00e7\u00e3o dos v\u00e1rios conselhos l\u00e1 indicados. Tem-se uma compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente, na qual o interesse da Uni\u00e3o n\u00e3o \u00e9 apenas econ\u00f4mico. Por isso, n\u00e3o se pode negar a preocupa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o nas causas referentes \u00e0 malversa\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundeb, ainda que n\u00e3o se tenha complementa\u00e7\u00e3o de recursos federais.<\/p>\n

Notas<\/strong><\/p>\n

1 A quest\u00e3o toda sugere uma discuss\u00e3o do modelo federalista. Conferir, para os prop\u00f3sitos de uma teoria do federalismo educativo, Rui de Britto \u00c1lvares Afonso Pedro Luis Barros e Silva, – v\u00e1rios autores, Federalismo no Brasil \u2013 Desigualdades Regionais e Desenvolvimento<\/em>. S\u00e3o Paulo: Fundap, 1995, e dos mesmos autores, Reforma Tribut\u00e1ria e Federa\u00e7\u00e3o<\/em>. S\u00e3o Paulo, Fundap, 1995. Jos\u00e9 Alfredo de Oliveira Baracho, O Princ\u00edpio da Subsidiariedade – Conceito e Evolu\u00e7\u00e3o<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 1996, bem como Teoria Geral do Federalismo<\/em>, Rio de Janeiro: Forense, 1986. Gilberto Bercovici, Dilemas do Estado Federal Brasileiro<\/em>. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. Michael Bothe, Federalismo, um Conceito em Evolu\u00e7\u00e3o<\/em>. S\u00e3o Paulo: Fund. Konrad-Adenauer, 1995. Levi Carneiro, Federalismo e Judiciarismo<\/em>. Rio de Janeiro: Alba Officinas Graphicas, 1930. Dalmo Dallari, O Estado federal<\/em>. S\u00e3o Paulo: \u00c1tica, 1986. S\u00e9rgio Ferrari, Constitui\u00e7\u00e3o Federal e Federa\u00e7\u00e3o<\/em>. Rio de Janeiro: L\u00famen J\u00faris, 2003. Peter House, Modern federalism \u2013 An Analitical Approach<\/em>, Lexington, 1982. Janice Helena Ferreri Morbidelli, Um Novo Pacto Federativo para o Brasil<\/em>. S\u00e3o Paulo: Celso Bastos, 1999. Dirc\u00eao Torrecillas Ramos, O Federalismo Assim\u00e9trico<\/em>. Rio de Janeiro: ed. Forense, 2000.
2 Conferir, para abordagem geral dos presentes desafios da educa\u00e7\u00e3o brasileira, Colin Brock e Simon Schwartzman, Os Desafios da Educa\u00e7\u00e3o no Brasil<\/em>, Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2005. O volume conta com excelentes ensaios sobre v\u00e1rios assuntos, a exemplo da qualidade e da equidade na educa\u00e7\u00e3o brasileira, do problema da educa\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica, da bifurca\u00e7\u00e3o da educa\u00e7\u00e3o superior em publica e privada, dos desafios da p\u00f3s-gradua\u00e7\u00e3o, entre tantos outros.
3 Maria L\u00facia de Arruda Aranha. Hist\u00f3ria da Educa\u00e7\u00e3o e da Pedagogia- Geral e do Brasil<\/em>, S\u00e3o Paulo: Moderna, 2006, especialmente p. 294 e ss.
4 Conferir Paulo Ghiraldelli Jr. Hist\u00f3ria da Educa\u00e7\u00e3o Brasileira<\/em>. S\u00e3o Paulo: Cortez, 2009.
5 Para um mapeamento do problema das prioridades da educa\u00e7\u00e3o no contexto da Am\u00e9rica Latina, Simon Schwartzman e Cristi\u00e1n Cox (eds.). Pol\u00edticas Educacionais e Coes\u00e3o Social, uma Agenda Latino- Americana<\/em>. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.
6 Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o, anexo, p. 51.
7 Recursos do fundo, hoje Fundeb, vinculam-se diretamente a pol\u00edticas de forma\u00e7\u00e3o de professores. Conferir Cristina Helena Almeida de Carvalho. Pol\u00edtica Econ\u00f4mica, Finan\u00e7as P\u00fablicas e as Pol\u00edticas para Educa\u00e7\u00e3o Superior: de FHC (1995-2002) a Lula (2002-2006). In Margarita Victoria Rodriguez e Maria de Lourdes Pinto de Almeida, Pol\u00edticas Educacionais e Forma\u00e7\u00e3o de Professores em Tempos de Globaliza\u00e7\u00e3o<\/em>, Bras\u00edlia: Liber Livro Editora, 2008. p. 191 e ss.
8 Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o, anexo, p. 52.
9 Conferir, especialmente, Fernando Rezende. Federalismo Fiscal: em Busca de um Novo Modelo. In Romualdo Portela de Oliveira e Wagner Santana (orgs.). Educa\u00e7\u00e3o e Federalismo no Brasil<\/em>: Combater as Desigualdades, Garantir a Diversidade, Bras\u00edlia: UNESCO, 2010. p. 71 e ss.
10 Supremo Tribunal Federal, ACO 1319\/SP relatada pelo Ministro Dias Toffoli em julgamento de 17 de junho de 2010.<\/p>\n

Refer\u00eancias Bibliogr\u00e1ficas<\/strong><\/p>\n

ARANHA, Maria L\u00facia de Arruda. Hist\u00f3ria da Educa\u00e7\u00e3o e da Pedagogia-Geral e do Brasil<\/em>. S\u00e3o Paulo: Moderna, 2006.
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Autor:<\/strong> Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy, Estudos de p\u00f3s-doutoramento na Universidade de Boston. Doutor e Mestre em Direito pela Pontif\u00edcia Universidade Cat\u00f3lica de S\u00e3o Paulo. Consultor da Uni\u00e3o. Professor do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Cat\u00f3lica de Bras\u00edlia. Procurador da Fazenda Nacional.<\/p>\n

Ve\u00edculo:<\/strong> Revista da PGFN, ano 1 n\u00famero 1, jan\/jun. 2011<\/p>\n

Resumo<\/strong> – O ensaio aproxima Direito Financeiro e Educa\u00e7\u00e3o a partir de an\u00e1lise relativa ao modelo do Fundeb, no que se refere \u00e0 defini\u00e7\u00e3o da natureza jur\u00eddica do fundo, bem como no que se refere ao regime de compet\u00eancias para sua efetiva fiscaliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

1 Introdu\u00e7\u00e3o e contornos do problema<\/h3>\n

O presente ensaio tem por objetivo inventariar problema recorrente de Direito Financeiro enquanto instrumento para fomento da educa\u00e7\u00e3o. Neste contexto, pretende-se investigar a natureza do repasse de recursos do Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o B\u00e1sica e de Valoriza\u00e7\u00e3o dos Profissionais da Educa\u00e7\u00e3o-Fundeb, bem como explicitarse um regime de fixa\u00e7\u00e3o da responsabilidade pela fiscaliza\u00e7\u00e3o dos aludidos recursos. A preocupa\u00e7\u00e3o principal consiste em se identificar a quem compete a fiscaliza\u00e7\u00e3o e acompanhamento do modelo do Fundeb, especialmente no que se refere \u00e0 malversa\u00e7\u00e3o dos recursos do fundo, em tema de responsabiliza\u00e7\u00e3o administrativa (improbidade) e penal. A quest\u00e3o \u00e9 discutida no Supremo Tribunal Federal, suscita consequ\u00eancias important\u00edssimas para o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, a par de exigir da Advocacia-P\u00fablica a determina\u00e7\u00e3o de algumas posi\u00e7\u00f5es, de natureza institucional.<\/p>\n

No presente texto defende-se que a natureza jur\u00eddica do repasse de recursos do Fundeb \u00e9 de fei\u00e7\u00e3o constitucional, processando-se de modo autom\u00e1tico, o que n\u00e3o se confunde com a natureza do fundo propriamente dito, que \u00e9 um fundo cont\u00e1bil. A fiscaliza\u00e7\u00e3o dos referidos recursos \u00e9 do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, em colabora\u00e7\u00e3o com os Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, e tamb\u00e9m do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e dos Minist\u00e9rios P\u00fablicos Estaduais, do Distrito Federal e dos Territ\u00f3rios. Tem-se compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente, na qual o interesse da Uni\u00e3o n\u00e3o \u00e9 apenas econ\u00f4mico.<\/p>\n

Para tais fins, estuda-se, em primeiro lugar, o papel do Fundeb no contexto educacional brasileiro, especialmente com fundamento e refer\u00eancia no Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o. Nesse sentido, verificase o n\u00facleo do problema: trata-se de quest\u00e3o muito simples que reflete as imperfei\u00e7\u00f5es de nosso federalismo fiscal, e seus desdobramentos no \u00e2mbito do federalismo educativo1<\/sup>.<\/p>\n

Em seguida, avalia-se a jurisprud\u00eancia do Supremo Tribunal Federal, caudalosa no assunto. O STF julga recorrentemente conflitos de compet\u00eancia entre o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e v\u00e1rias proje\u00e7\u00f5es de Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual, a prop\u00f3sito da fixa\u00e7\u00e3o de compet\u00eancia para o monitoramento de recursos do Fundeb, especialmente em mat\u00e9ria penal. Ainda menos do que dilema de Direito P\u00fablico a quest\u00e3o \u00e9 tamb\u00e9m significativo problema de Ci\u00eancia Pol\u00edtica. E por ter como pano de fundo a reparti\u00e7\u00e3o de valores decorrentes da cobran\u00e7a de tributos, \u00e9 de interesse de todos quantos atuamos em favor da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.<\/p>\n

2 O Fundeb no contexto do modelo educacional brasileiro<\/h3>\n

Progn\u00f3sticos e possibilidades referentes ao modelo e ao financiamento da educa\u00e7\u00e3o no Brasil qualificam a Lei n\u00ba 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que aprovou o Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o2 e deu outras provid\u00eancias. O referido plano<\/em>, fixado em documento anexo \u00e0 lei, estende-se por per\u00edodo de dez anos, isto \u00e9, alcan\u00e7a at\u00e9 o ano de 2011 (art. 1\u00ba). Disp\u00f4s-se que os Estados, o Distrito Federal e os Munic\u00edpios deveriam, com base no plano<\/em>, elaborar planos decenais correspondentes (art. 2\u00ba). Determinou-se que a Uni\u00e3o, em articula\u00e7\u00e3o com os Estados, o Distrito Federal, os Munic\u00edpios e a sociedade civil, procederia a avalia\u00e7\u00f5es peri\u00f3dicas da implementa\u00e7\u00e3o do referido plano<\/em> (art. 3\u00ba).<\/p>\n

Determinou-se que o Poder Legislativo, por interm\u00e9dio das Comiss\u00f5es de Educa\u00e7\u00e3o, Cultura e Desporto da C\u00e2mara dos Deputados e da Comiss\u00e3o de Educa\u00e7\u00e3o do Senado Federal, acompanharia a execu\u00e7\u00e3o do plano<\/em> (\u00a7 1\u00ba do art. 3\u00ba). Fixou-se que a primeira avalia\u00e7\u00e3o realizar-se-ia no quarto ano de vig\u00eancia da lei, cabendo ao Congresso Nacional aprovar as medidas legais decorrentes, com vistas \u00e0 corre\u00e7\u00e3o de defici\u00eancias e distor\u00e7\u00f5es (\u00a7 2\u00ba do art. 3\u00ba). \u00c0 Uni\u00e3o caberia instituir Sistema Nacional de Avalia\u00e7\u00e3o e estabelecer os mecanismos necess\u00e1rios ao acompanhamento das metas constantes do plano<\/em> (art. 4\u00ba).<\/p>\n

Tem-se que os planos plurianuais da Uni\u00e3o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios seriam elaborados de modo a dar suporte \u00e0s metas constantes do Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o e dos respectivos planos decenais (art. 5\u00ba). Instituiu-se o \u2018Dia do Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o\u2019, a ser comemorado, anualmente, em 12 de dezembro, por for\u00e7a da Lei n\u00ba 12.012, de 2009. Principia-se o anexo com hist\u00f3rico relativo aos planos de educa\u00e7\u00e3o, a partir da instala\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica entre n\u00f3s.3<\/sup> Lembrou-se que a educa\u00e7\u00e3o come\u00e7ou a se impor como condi\u00e7\u00e3o fundamental para o desenvolvimento do Pa\u00eds a partir do momento em que o quadro social, pol\u00edtico e econ\u00f4mico do in\u00edcio do s\u00e9culo XIX come\u00e7ou a se desenhar4<\/sup>.<\/p>\n

Pensou-se um conjunto de prioridades5<\/sup>. Entre elas, a garantia do ensino fundamental obrigat\u00f3rio de oito anos a todas as crian\u00e7as de 7 a 14 anos, assegurando-se o ingresso e perman\u00eancia delas na escola, bem como a conclus\u00e3o do ciclo. Era tamb\u00e9m prioridade a garantia do ensino fundamental a todos os que a ele n\u00e3o tiveram acesso na idade pr\u00f3pria ou que n\u00e3o o conclu\u00edram. \u00c9 o tema da erradica\u00e7\u00e3o do analfabetismo. Ainda, o conjunto de prioridades sugeria a amplia\u00e7\u00e3o do atendimento nos demais n\u00edveis de ensino \u2013 a educa\u00e7\u00e3o infantil, o ensino m\u00e9dio e a educa\u00e7\u00e3o superior.<\/p>\n

E, especialmente, no que se refere ao financiamento do modelo, basicamente, para o ano de 1999, os recursos eram origin\u00e1rios da rubrica manuten\u00e7\u00e3o e desenvolvimento do ensino – art. 212 da Constitui\u00e7\u00e3o – (34,5%), do sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o (6,7%), da contribui\u00e7\u00e3o social sobre o lucro das pessoas jur\u00eddicas (4,8%), da contribui\u00e7\u00e3o social para a seguridade social (6,3%), do ent\u00e3o fundo de estabiliza\u00e7\u00e3o fiscal (19,4%), de recursos diretamente arrecadados (2.2%), bem como de outras fontes, n\u00e3o objetivamente nominadas (15,9%)6<\/sup>.<\/p>\n

Registrou-se tamb\u00e9m que, em 1997, os gastos com a educa\u00e7\u00e3o, por esferas federativas, era de 23,6% por parte da Uni\u00e3o, de 47,1% por parte dos Estados e de 29,3% por parte dos Munic\u00edpios. Explicitou-se, inclusive, a origem, a natureza e o modelo do Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valoriza\u00e7\u00e3o do Magist\u00e9rio – FUNDEF7, n\u00e3o mais existente, no sentido de que este era<\/p>\n

[…] constitu\u00eddo por uma cesta de recursos equivalentes a 15% de alguns impostos do estado (FPE, ICMS, cota do IPI-Exp.) e dos Munic\u00edpios (FPM, cota do ICMS, cota do IPI-Exp), al\u00e9m da compensa\u00e7\u00e3o referente \u00e0s perdas com a desonera\u00e7\u00e3o das exporta\u00e7\u00f5es, decorrentes da Lei Complementar n\u00b0 87\/96. Os n\u00facleos da proposta do FUNDEF s\u00e3o: o estabelecimento de um valor m\u00ednimo por aluno a ser despendido anualmente (fixado em 315 reais para os anos de 1998 e 1999); a redistribui\u00e7\u00e3o dos recursos do fundo, segundo o n\u00famero de matr\u00edculas e a subvincula\u00e7\u00e3o de 60% de seu valor para o pagamento de profissionais do magist\u00e9rio em efetivo exerc\u00edcio. Se o fundo, no \u00e2mbito de determinado estado n\u00e3o atingir o valor m\u00ednimo, a Uni\u00e3o efetua a complementa\u00e7\u00e3o. Em 1998 esta foi equivalente a cerca de 435 milh\u00f5es (Tabela 23). Para o exerc\u00edcio de 1999 a previs\u00e3o \u00e9 de que a complementa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o seja de cerca de 610 milh\u00f5es (Portaria n\u00ba 286\/99-MF)8<\/sup>.<\/p>\n

A composi\u00e7\u00e3o do FUNDEF, no ano de 1998, fora de 13,9% do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios, de 12,4% do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados, de 66,3% do ICMS, de 1,8% do IPI-Exporta\u00e7\u00e3o, bem como de um complemento da Uni\u00e3o, de 3,2%, a par de outras receitas. Posteriormente, o financiamento da educa\u00e7\u00e3o no Brasil contar\u00e1 com o Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o B\u00e1sica-Fundeb, criado em 2007, e que em 2009 alcan\u00e7ou quase 80 bilh\u00f5es de reais. Os valores s\u00e3o pulverizados entre as redes estaduais e municipais de ensino. Os n\u00fameros de distribui\u00e7\u00e3o s\u00e3o fracionados por aluno. H\u00e1 piso que, uma vez n\u00e3o alcan\u00e7ado, ser\u00e1 suplementado pela Uni\u00e3o Federal. O Fundeb \u00e9 respons\u00e1vel pela eleva\u00e7\u00e3o dos investimentos da educa\u00e7\u00e3o, calculados em rela\u00e7\u00e3o ao PIB.<\/p>\n

O financiamento da educa\u00e7\u00e3o resulta, e reflete, diretamente, o arranjo fiscal do modelo federativo brasileiro, especialmente no que se refere \u00e0 reparti\u00e7\u00e3o de receitas9<\/sup>. Conseguintemente, deve-se admitir que qualquer tentativa de se alterar o regime de responsabilidades educacionais, por parte do Estado, enfrenta constrangimento de interpreta\u00e7\u00f5es simplistas relativas ao modelo federativo brasileiro.<\/p>\n

Por exemplo, a Uni\u00e3o que, entre outros, cuida da educa\u00e7\u00e3o p\u00fablica de terceiro grau, conta com recursos ordin\u00e1rios do Tesouro (decorrentes dos impostos em geral, isto \u00e9, dos tributos n\u00e3o vinculados), inclusive com vincula\u00e7\u00e3o de 18% de tais receitas para as rubricas educacionais. A Uni\u00e3o tamb\u00e9m conta com aportes de v\u00e1rias contribui\u00e7\u00f5es sociais, e refiro-me \u00e0 quota federal do sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, a valores de contribui\u00e7\u00e3o social sobre o lucro l\u00edquido, sobre a seguridade social, receitas brutas de concursos de progn\u00f3sticos, a valores do Fundo de Combate e Erradica\u00e7\u00e3o da Pobreza, a par, e talvez principalmente, da aplica\u00e7\u00e3o do sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, em quota federal, do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o-FNDE.<\/p>\n

\n

Aos Estados, a quem compete o gerenciamento da educa\u00e7\u00e3o de n\u00edvel m\u00e9dio, garante-se a vincula\u00e7\u00e3o de receita de impostos (25%), transfer\u00eancias de sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, a aplica\u00e7\u00e3o de quotas de sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, em sua dimens\u00e3o estadual, al\u00e9m, naturalmente de recursos do FNDE. Aos Munic\u00edpios, a quem se fixa responsabilidade pela educa\u00e7\u00e3o infantil, h\u00e1 tamb\u00e9m a aplica\u00e7\u00e3o de receita de impostos (25%), subvincula\u00e7\u00f5es do Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o B\u00e1sica e da Valoriza\u00e7\u00e3o dos Profissionais da Educa\u00e7\u00e3o-Fundeb, fundo de natureza cont\u00e1bil, e que foi institu\u00eddo pela Emenda Constitucional n\u00ba 53, de 19 de dezembro de 2006. Munic\u00edpios tamb\u00e9m contam com recursos oriundos de transfer\u00eancias de sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, a par de outras fontes do pr\u00f3prio FNDE.<\/p>\n

Leva-se em conta, tamb\u00e9m, as diretrizes da Lei n\u00ba 11.494, de 2007, na forma prevista no art. 60 do Ato das Disposi\u00e7\u00f5es Constitucionais Transit\u00f3rias. Definiu-se que a fiscaliza\u00e7\u00e3o do cumprimento, pela Uni\u00e3o, da aplica\u00e7\u00e3o do m\u00ednimo de 18% da receita resultante de impostos federais na manuten\u00e7\u00e3o e desenvolvimento do ensino, prevista no art. 212 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, dever\u00e1 ser realizada mediante inspe\u00e7\u00f5es, auditorias e an\u00e1lise de demonstrativos pr\u00f3prios, relat\u00f3rios, dados e informa\u00e7\u00f5es pertinentes. De fato, tem-se modelo de compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente.<\/p>\n

Quanto ao Fundeb, disp\u00f4s-se que dever\u00e3o ser encaminhados ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, a cada exerc\u00edcio, v\u00e1rios dados, a serem utilizados na distribui\u00e7\u00e3o dos recursos do referido fundo. Definiu-se tamb\u00e9m que dever\u00e3o ser encaminhados ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, a cada exerc\u00edcio, por meio de arquivo eletr\u00f4nico, v\u00e1rios dados, relativos ao exerc\u00edcio imediatamente anterior, especialmente, at\u00e9 15 de mar\u00e7o, pelo Minist\u00e9rio da Fazenda, os valores da arrecada\u00e7\u00e3o efetiva, em cada Estado e no Distrito Federal, dos impostos e das transfer\u00eancias de que trata o art. 3\u00ba da Lei n\u00ba 11.494, de 2007, demonstrados por fonte de receita; e, at\u00e9 31 de mar\u00e7o, pelo Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o, o demonstrativo do ajuste anual da distribui\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundeb previsto no art. 6\u00ba, \u00a7 2\u00ba, da Lei n\u00ba 11.494, de 2007, contendo os valores e os fundos benefici\u00e1rios.<\/p>\n

No que se refere \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o da aplica\u00e7\u00e3o, no \u00e2mbito de recursos federais oriundos da complementa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o, definiu-se que esta ser\u00e1 realizada mediante inspe\u00e7\u00f5es, auditorias e an\u00e1lise de demonstrativos pr\u00f3prios, relat\u00f3rios, dados e informa\u00e7\u00f5es pertinentes. E ainda, determinouse que a fiscaliza\u00e7\u00e3o a cargo do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o ser\u00e1 exercida inclusive junto aos \u00f3rg\u00e3os estaduais e municipais incumbidos da aplica\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundo, em conformidade com a programa\u00e7\u00e3o prevista em seus Planos de Auditoria ou por determina\u00e7\u00e3o dos Colegiados ou Relatores; que compete \u00e0 Unidade T\u00e9cnica em cuja clientela esteja inclu\u00eddo o Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o, bem como \u00e0s Secretarias de Controle Externo nos Estados, no \u00e2mbito de suas respectivas atribui\u00e7\u00f5es, a execu\u00e7\u00e3o dos trabalhos de fiscaliza\u00e7\u00e3o. No caso de indica\u00e7\u00e3o de ocorr\u00eancia de desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores p\u00fablicos, o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o examinar\u00e1 em cada caso a relev\u00e2ncia das irregularidades identificadas e a materialidade dos preju\u00edzos causados ao Fundeb, para decidir se determina a instaura\u00e7\u00e3o ou convers\u00e3o do processo em tomada de contas especial.<\/p>\n

E assim, ao decidir, o Tribunal remeter\u00e1 c\u00f3pia da documenta\u00e7\u00e3o pertinente ao respectivo Tribunal de Contas Estadual ou Municipal (no caso de S\u00e3o Paulo, por exemplo) para conhecimento e provid\u00eancias de sua al\u00e7ada, bem como aos Minist\u00e9rios P\u00fablicos da Uni\u00e3o e dos Estados para as medidas que entenderem necess\u00e1rias quanto ao ajuizamento das a\u00e7\u00f5es civis e penais cab\u00edveis.<\/p>\n

E o plano, concretamente, realiza-se prioritariamente mediante a aplica\u00e7\u00e3o de recursos do Fundeb, de onde, conclusivamente, a percep\u00e7\u00e3o de que o mau uso dos recursos \u00e9 um problema de todos, sem exclus\u00e3o, e n\u00e3o apenas do Estado ou do Munic\u00edpio que inadequadamente usou dos valores.<\/p>\n

3 A natureza do Fundeb e a jurisprud\u00eancia do Supremo Tribunal Federal<\/h3>\n

A classifica\u00e7\u00e3o dos fundos tem sido recorrentemente um problema para a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, especialmente no que se refere aos efeitos pr\u00e1ticos de qualquer iniciativa definitiva de taxonomia. Em \u00e2mbito federal a quest\u00e3o preocupa, principalmente, o Tesouro Nacional, a quem incumbe, efetivamente, o controle dos fluxos dos alt\u00edssimos valores envolvidos. Neste sentido, h\u00e1 previs\u00e3o de fundos de gest\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria, de gest\u00e3o especial e de natureza cont\u00e1bil. O Fundeb se encontra no \u00faltimo grupo. Ao que consta, os fundos de gest\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria realizam a execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria e financeira das despesas or\u00e7ament\u00e1rias financiadas por receitas or\u00e7ament\u00e1rias vinculadas a essa finalidade<\/em>. De acordo com o Tesouro Nacional entre os fundos de gest\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria se classificam o Fundo Nacional da Sa\u00fade, o Fundo da Crian\u00e7a e Adolescente e o Fundo da Imprensa Nacional, entre outros.<\/p>\n

Os fundos de gest\u00e3o especial subsistem para a execu\u00e7\u00e3o de programas espec\u00edficos, mediante capitaliza\u00e7\u00e3o, empr\u00e9stimos, financiamentos, garantias e avais. Exemplifica-se com o Fundo Constitucional do Centro-Oeste, com o Fundo de Investimento do Nordeste, com o Fundo de Investimento da Amaz\u00f4nia. Os fundos de natureza cont\u00e1bil instrumentalizam transfer\u00eancias, redefinem fontes or\u00e7ament\u00e1rias, instrumentalizam a reparti\u00e7\u00e3o de receitas, recolhem, movimentam e controlam receitas or\u00e7ament\u00e1rias (bem como a necess\u00e1ria distribui\u00e7\u00e3o) para o atendimento de necessidades espec\u00edficas. \u00c9 o caso do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados, do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios e do Fundeb, especialmente.<\/p>\n

O fundo \u00e9 uma mera rubrica cont\u00e1bil. N\u00e3o det\u00e9m patrim\u00f4nio. N\u00e3o \u00e9 \u00f3rg\u00e3o. N\u00e3o \u00e9 entidade jur\u00eddica. N\u00e3o det\u00e9m personalidade pr\u00f3pria. \u00c9 instrumento. N\u00e3o \u00e9 fim. Propicia meios. Eventual inscri\u00e7\u00e3o no Cadastro Nacional de Pessoas Jur\u00eddicas (no caso de alguns fundos) \u00e9 determina\u00e7\u00e3o que decorre da necessidade da administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria deter informa\u00e7\u00f5es cadastrais. Em outras palavras, segundo documento do Tesouro Nacional, a cria\u00e7\u00e3o do CNPJ n\u00e3o interfere na execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria e financeira […] o fundo que contratar e receber notas fiscais utilizando o CNPJ do pr\u00f3prio fundo, ter\u00e1 apenas as obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias decorrentes de seus atos<\/em>.<\/p>\n

A fiscaliza\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundeb, bem como o acompanhamento, controle social e comprova\u00e7\u00e3o \u00e9 objeto de extensa regulamenta\u00e7\u00e3o normativa, a saber, em primeiro lugar, conforme o disposto no cap\u00edtulo VI da Lei n\u00ba 11.494, de 2007.<\/p>\n

H\u00e1 extensa previs\u00e3o relativa a instrumentos de controle e de fiscaliza\u00e7\u00e3o. Verifica-se determina\u00e7\u00e3o para a\u00e7\u00e3o priorit\u00e1ria do Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o, a quem compete atuar, principalmente, no monitoramento da aplica\u00e7\u00e3o dos recursos dos fundos, por meio de sistema de informa\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias e financeiras e de coopera\u00e7\u00e3o com os Tribunais de Contas dos Estados e Munic\u00edpios e do Distrito Federal. Al\u00e9m, naturalmente, da fiscaliza\u00e7\u00e3o que o Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o \u00e9 submetido ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o.<\/p>\n

A norma de reg\u00eancia explicita tamb\u00e9m compet\u00eancias de \u00f3rg\u00e3os de controle interno no \u00e2mbito da Uni\u00e3o, bem como de \u00f3rg\u00e3os de controle interno no \u00e2mbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios. H\u00e1 tamb\u00e9m determina\u00e7\u00e3o para atua\u00e7\u00e3o dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios, a par da fiscaliza\u00e7\u00e3o pelo Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, no que tange \u00e0s atribui\u00e7\u00f5es a cargo dos \u00f3rg\u00e3os federais, especialmente em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 complementa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o.<\/p>\n

Deve-se levar em conta que as fontes de recursos do Fundeb t\u00eam as mais variadas origens. Recursos federais oxigenam o Fundeb, direta e indiretamente. Nesta \u00faltima hip\u00f3tese, via fundos de participa\u00e7\u00e3o estaduais e municipais, bem como por interm\u00e9dio de quotas partes de ITR. Na primeira hip\u00f3tese, nos casos de recursos diretos, a t\u00edtulo de complementa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o. Assim, em tese, e em princ\u00edpio, limitar-se a participa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o, quanto \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o de recursos, apenas nas hip\u00f3teses de complementa\u00e7\u00e3o, seria tomar-se a parte pelo todo. E n\u00e3o deve ser o caso.<\/p>\n

A quem cabe a fiscaliza\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundeb? A mat\u00e9ria \u00e9 exaustivamente discutida em \u00e2mbito de Supremo Tribunal Federal (e o era desde a \u00e9poca do FUNDEF) por for\u00e7a dos contornos de constitucionalidade que o problema coloca, a prop\u00f3sito, especialmente, da fixa\u00e7\u00e3o de crit\u00e9rios funcionais para o federalismo educativo.<\/p>\n

Por exemplo, ainda em contexto do antigo FUNDEF, o Supremo Tribunal Federal, no HC 80867\/PI, relatado pela Ministra Ellen Gracie, em julgamento de 18 de dezembro de 2001, na Primeira Turma, decidiu que o desvio de verbas do FUNDEF, qualificaria interesse da Uni\u00e3o a ser preservado, pelo que a compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria era do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, bem como eventual crime seria apurado junto \u00e0 Justi\u00e7a Federal.<\/p>\n

No entanto, na ACO 1156\/SP, relatada pelo Ministro Cezar Peluso, e julgada em 1\u00ba de julho de 2009, na composi\u00e7\u00e3o plena do Tribunal, em tema de conflito de compet\u00eancias entre Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual, decidiu-se que a compet\u00eancia \u00e9 do Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual, quando n\u00e3o se tenha complementa\u00e7\u00e3o de verbas federais, bem entendido, em mat\u00e9ria de a\u00e7\u00e3o civil de repara\u00e7\u00e3o de dano ao Er\u00e1rio, por conta de improbidade administrativa.<\/p>\n

N\u00e3o foi este, por\u00e9m, o entendimento que prevaleceu na ACO 1151\/MG, relatada pelo Ministro Joaquim Barbosa, em julgamento de 12 de agosto de 2010, que se reportou a precedentes do STF no sentido de que, tratando-se de crimes envolvendo recursos do FUNDEF, a atribui\u00e7\u00e3o investigat\u00f3ria \u00e9 do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal, ainda que eventuais desvios ou irregularidades tenham sido praticados, em tese, por Prefeito Municipal.<\/p>\n

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H\u00e1 tend\u00eancia tamb\u00e9m consolidada, no sentido de se qualificar o interesse da Uni\u00e3o, na hip\u00f3tese do desvio de verbas, especialmente do Fundeb (embora o julgado em seguida fora produzido em discuss\u00e3o de FUNDEF). \u00c9 o caso do decidido no RE 464621\/RN, relatado pela Ministra Ellen Gracie, em julgamento da Segunda Turma, em 14 de outubro de 2008.<\/p>\n

Relevante tamb\u00e9m o conte\u00fado do MS 27410\/DF, relatado pelo Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 13 de agosto de 2010, quando se decidiu que o Tribunal de Contas tem compet\u00eancia para fiscalizar contas de Prefeito, por for\u00e7a de dispositivos constitucionais (art. 71, II e VI), bem como de disposi\u00e7\u00e3o de Lei Org\u00e2nica do TCU (art. 41, IV, da Lei n\u00ba 8443, de 1992).<\/p>\n

Na ACO 1319\/SP relatada pelo Ministro Dias Toffoli em julgamento de 17 de junho de 2010, fixou-se a tese que o presente ensaio abra\u00e7a, no sentido de que a mat\u00e9ria sugere compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente, e que recursos da Uni\u00e3o (ainda que n\u00e3o em sua forma de complementa\u00e7\u00e3o) exigem a interven\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o. Isto \u00e9, a quest\u00e3o envolve o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal, a Advocacia-Geral da Uni\u00e3o, o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o. \u00c9 o que o interesse da Uni\u00e3o n\u00e3o \u00e9 apenas financeiro. Transcende para os interesses da sociedade, que devem ser tutelados, da mat\u00e9ria mais eficiente poss\u00edvel. No que interessa:<\/p>\n

Observo, todavia, que o FUNDEF \u00e9 composto por verbas do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o do Estado e dos Munic\u00edpios (FPE e FPM); por receita gerada com a arrecada\u00e7\u00e3o do imposto sobre produtos industrializados (IPI) proporcional \u00e0s exporta\u00e7\u00f5es do Estado; e por verbas federais destinadas a compensar a perda dos Estados com a desonera\u00e7\u00e3o do ICMS sobre as exporta\u00e7\u00f5es determinada pela Lei Complementar n\u00ba 87\/96 (art. 1\u00ba, \u00a7 1\u00ba, da Lei n\u00b0 9.424\/96). Assim, mesmo que n\u00e3o contribua a t\u00edtulo de complementa\u00e7\u00e3o, a Uni\u00e3o destina recursos ao referido fundo, seja por meio da receita do IPI ou de parcela que compensa a perda com a arrecada\u00e7\u00e3o do ICMS nos Estados. Por esse motivo, o desvio de verbas do FUNDEF, embora atinja interesses econ\u00f4micos local, atrai a compet\u00eancia da Justi\u00e7a Federal e a conseq\u00fcente atribui\u00e7\u00e3o do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal. De qualquer forma, tenho \u00c9 verdade que o ensino fundamental compete prioritariamente aos Estados e Munic\u00edpios, conforme disp\u00f5e o art. 211, \u00a7\u00a7 2\u00ba e 3\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal. No entanto, tal previs\u00e3o n\u00e3o exclui o papel da Uni\u00e3o na promo\u00e7\u00e3o do ensino b\u00e1sico, tanto \u00e9 que o caput do dispositivo prev\u00ea que \u201ca Uni\u00e3o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic\u00edpios organizar\u00e3o em regime de colabora\u00e7\u00e3o seus sistemas de ensino.10<\/sup><\/p>\n

A quest\u00e3o, ent\u00e3o, deve ser enfrentada e resolvida em face dos seguintes problemas. A) Em \u00e2mbito penal, quem det\u00e9m compet\u00eancia para fiscalizar malversa\u00e7\u00e3o de recursos do Fundeb, no caso de desvio estadual ou municipal? A Justi\u00e7a Federal ou a Justi\u00e7a Estadual? B) De igual modo, a quem compete a posi\u00e7\u00e3o de dominis litis<\/em>, o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal ou o Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual? C) No que se refere \u00e0 posi\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas, no mesmo caso, a quem incumbe a fiscaliza\u00e7\u00e3o, ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o ou aos Tribunais de Contas Estaduais? Bem entendido, as quest\u00f5es s\u00e3o colocadas nas hip\u00f3teses nas quais n\u00e3o se tenha complementa\u00e7\u00e3o de recursos federais. Neste \u00faltimo caso, indiscut\u00edvel a presen\u00e7a da Uni\u00e3o.<\/p>\n

No que se refere \u00e0 compet\u00eancia para aprecia\u00e7\u00e3o da mat\u00e9ria em seus aspectos penais, especialmente, disp\u00f5e o inciso I do art. 109 da Constitui\u00e7\u00e3o que aos ju\u00edzes federais compete processar e julgar as causas em que a Uni\u00e3o, entidade aut\u00e1rquica ou empresa p\u00fablica federal forem interessadas na condi\u00e7\u00e3o de autoras, r\u00e9s, assistentes ou opoentes, exceto as de fal\u00eancia, as de infortun\u00edstica e as sujeitas \u00e0 Justi\u00e7a Eleitoral e Justi\u00e7a do Trabalho. E ainda, disp\u00f5e tamb\u00e9m o inciso IV do art. 109 da Constitui\u00e7\u00e3o que \u00e9 compet\u00eancia da Justi\u00e7a Federal julgar infra\u00e7\u00f5es penais praticadas em detrimento de interesse da Uni\u00e3o, exclu\u00eddas as contraven\u00e7\u00f5es. Deve-se, assim, definir-se o conte\u00fado do interesse da Uni\u00e3o<\/em>. A mat\u00e9ria foi tratada no julgado pelo Ministro Dias Toffoli no precedente acima reproduzido, quando se entendeu que o interesse<\/em> de que menciona o texto constitucional n\u00e3o \u00e9 apenas de fundo econ\u00f4mico. Al\u00e9m do que, h\u00e1 v\u00e1rios recursos que comp\u00f5em o Fundeb que tem origem federal, ainda que n\u00e3o se fale em modelo de complementa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A mat\u00e9ria \u00e9 de compet\u00eancia da Justi\u00e7a Federal, o que, por via de consequ\u00eancia, assinala para a compet\u00eancia do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e, ainda, para a Advocacia-Geral da Uni\u00e3o. Deve-se, t\u00e3o somente, verificar hip\u00f3teses de concursos de crimes, bem como eventuais foros privilegiados dos r\u00e9us, de modo a, eventualmente, e nos exatos limites dos casos levados a ju\u00edzo, alterar-se o regime de compet\u00eancias.<\/p>\n

O interesse \u00e9 da Uni\u00e3o. Primeiro, porque h\u00e1 transposi\u00e7\u00e3o de recursos que decorrem da capacidade de arrecada\u00e7\u00e3o do ente central. Segundo, porque h\u00e1 hip\u00f3teses de complementa\u00e7\u00e3o de valores estaduais e municipais por parte dos cofres da Uni\u00e3o. Terceiro, porque se trata de educa\u00e7\u00e3o, em sua dimens\u00e3o nacional, isto \u00e9, de diretrizes e bases da educa\u00e7\u00e3o nacional, mat\u00e9ria de compet\u00eancia legislativa privativa da Uni\u00e3o, nos termos do disposto no inciso XXIV do art. 22 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, nada obstante ser mat\u00e9ria de compet\u00eancia legislativa concorrente entre Uni\u00e3o, Estados, Distrito Federal e ao Distrito Federal a fixa\u00e7\u00e3o de normas sobre educa\u00e7\u00e3o, cultura, ensino e desporto.<\/p>\n

A mat\u00e9ria \u00e9 de compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria primordial do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o. O assunto \u00e9 de matriz constitucional. O inciso II do art. 71 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal disp\u00f5e que \u00e9 compet\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o julgar as contas dos administradores e demais respons\u00e1veis por dinheiros, bens e valores p\u00fablicos da administra\u00e7\u00e3o direta e indireta, bem como julgar as contas de quem derem causa a irregularidade de que resulte preju\u00edzo ao er\u00e1rio p\u00fablico.<\/p>\n

Recursos p\u00fablicos exigem fiscaliza\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas, ainda que geridos por ente privado, conforme o Supremo Tribunal Federal h\u00e1 decidiu no MS 21.6.444, relatado pelo Ministro N\u00e9ri da Silveira, em julgamento do Plen\u00e1rio de 4 de novembro de 1993, quando se assentou que embora a entidade seja de direito privado, sujeita-se \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o do Estado, pois recebe recursos de origem estatal, e seus dirigentes h\u00e3o de prestar contas dos valores recebidos; quem gere dinheiro p\u00fablico ou administra bens ou interesses da comunidade deve contas ao \u00f3rg\u00e3o competente para a fiscaliza\u00e7\u00e3o<\/em>.<\/p>\n

N\u00e3o h\u00e1 fiscaliza\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o aos Estados quando os recursos sejam origin\u00e1rios dos pr\u00f3prios Estados, a exemplo de valores oriundos da explora\u00e7\u00e3o de recursos naturais da plataforma continental, como definido pelo Supremo Tribunal Federal no MS 24.312, relatado pela Ministra Ellen Gracie, em julgamento de Plen\u00e1rio de 19 de fevereiro de 2003.<\/p>\n

O inciso IV do art. 41 da Lei n\u00ba 8.443, de 16 de julho de 1992 disp\u00f5e que \u00e9 compet\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o fiscalizar, na forma estabelecida no Regimento Interno, a aplica\u00e7\u00e3o de quaisquer recursos repassados pela Uni\u00e3o mediante conv\u00eanio, acordo, ajuste ou outros instrumentos cong\u00eaneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Munic\u00edpio.<\/p>\n

E o problema n\u00e3o \u00e9 sem\u00e2ntico. \u00c9 pr\u00e1tico, utilit\u00e1rio, pragm\u00e1tico. N\u00e3o h\u00e1, de fato, conv\u00eanio, e nem acordo, e muito menos ajuste. No repasse de verbas do Fundeb o que se tem \u00e9 o cumprimento de disposi\u00e7\u00e3o constitucional, pormenorizada em lei federal, e ajustada pelo pr\u00f3prio Tribunal de Contas e pelo Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A locu\u00e7\u00e3o outro instrumento cong\u00eanere<\/em> \u00e9 de amplo uso, sugere horizonte de sentido que deve ser focado \u00e0 luz de crit\u00e9rios de filtragem constitucional, a exemplo do contexto no qual se desenha o Tribunal de Contas, bem como de superiores princ\u00edpios que sugerem a educa\u00e7\u00e3o como valor superlativo a ser perseguido numa sociedade de informa\u00e7\u00e3o, e de inspira\u00e7\u00e3o democr\u00e1tica.<\/p>\n

O Tribunal de Contas da Uni\u00e3o alcan\u00e7a os respons\u00e1veis pela aplica\u00e7\u00e3o de quaisquer recursos repassados pela Uni\u00e3o, mediante conv\u00eanio, acordo, ajuste ou outros instrumentos cong\u00eaneres, a estado, ao Distrito Federal ou a munic\u00edpio<\/em>, como disposto no inciso VIII do art. 5\u00ba do Regimento Interno daquele Sodal\u00edcio. Como j\u00e1 assinalado, deve-se conferir \u00e0 locu\u00e7\u00e3o outros instrumentos cong\u00eaneres<\/em> um sentido que lhe d\u00ea uma m\u00e1xima efic\u00e1cia, isto \u00e9, a concep\u00e7\u00e3o \u00e9 de amplia\u00e7\u00e3o dos recursos e motores de regimes de fiscaliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

E ainda que por entendimento pr\u00f3prio o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o deduzisse forma distinta, dispondo, de modo end\u00f3geno e autopoi\u00e9tico (a usarmos express\u00e3o bem ao sabor da teoria dos sistemas de Niklas Luhmann) n\u00e3o se deve prestigiar o entendimento, sem maiores digress\u00f5es, bem entendido. Como argumentado pelo Minist\u00e9rio P\u00fablico do Estado de S\u00e3o Paulo, quando se discutiu o problema do FUNDEF relativo ao Munic\u00edpio de Rosana, na ACO 1161\/SP, relatada pelo Ministro Dias Toffoli, e julgada em 8 de mar\u00e7o de 2010, os atos normativos internos do TCU, dispondo sobre o exerc\u00edcio deste mister, que sequer \u00e9 exclusivo, n\u00e3o se prestam nem t\u00eam for\u00e7a para determinar a compet\u00eancia jurisdicional<\/em>. A mat\u00e9ria \u00e9 de Constitui\u00e7\u00e3o. E \u00e9 de lei. E n\u00e3o de constru\u00e7\u00e3o pretoriana.<\/p>\n

Na referida ACO 1161\/SP o Ministro Dias Toffoli decidiu que havia compet\u00eancia tanto do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal quanto do Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual. \u00c0quele compete conduzir a a\u00e7\u00e3o penal, a este \u00faltimo a a\u00e7\u00e3o civil, no que se refere \u00e0 apura\u00e7\u00e3o e responsabiliza\u00e7\u00e3o por improbidade administrativa.<\/p>\n

\n

Em mat\u00e9ria de Fundeb as compet\u00eancias devem ser exercidas de modo conjunto e ordenado. Tratando-se de compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente, deve-se zelar por atua\u00e7\u00e3o conjunta entre o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e o Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual, entre o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o e o Tribunal de Contas dos Estados. E n\u00e3o se deve restringir a compet\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o pelo fato de que h\u00e1 mais de 5.500 munic\u00edpios no Brasil. A quest\u00e3o \u00e9 de gerenciamento, e n\u00e3o de tangenciamento da realidade por interm\u00e9dio de interpreta\u00e7\u00e3o legal. E por mat\u00e9ria de acompanhamento concorrente ao que \u00e9 federal imputa-se a fixa\u00e7\u00e3o das diretrizes gerais. At\u00e9 porque, segundo a lei, o acompanhamento e o controle social sobre a distribui\u00e7\u00e3o, a transfer\u00eancia e a aplica\u00e7\u00e3o dos recursos dos Fundos ser\u00e3o exercidos, junto aos respectivos governos, no \u00e2mbito da Uni\u00e3o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios, por conselhos institu\u00eddos especificamente para esse fim.<\/p>\n

4 Conclus\u00f5es<\/h3>\n

Conclui-se que a natureza jur\u00eddica do repasse de recursos do Fundeb \u00e9 de fei\u00e7\u00e3o constitucional, processando-se de modo autom\u00e1tico, o que n\u00e3o se confunde com a natureza do fundo propriamente dito, que \u00e9 um fundo cont\u00e1bil. A fiscaliza\u00e7\u00e3o dos referidos recursos \u00e9 do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, em colabora\u00e7\u00e3o com os Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, a par do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e dos Minist\u00e9rios P\u00fablicos Estaduais, do Distrito Federal e dos Territ\u00f3rios, respeitando-se tamb\u00e9m as compet\u00eancias fixadas no Capitulo VI da Lei n\u00ba 11.494, de 2007, no que toca \u00e0 composi\u00e7\u00e3o dos v\u00e1rios conselhos l\u00e1 indicados. Tem-se uma compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente, na qual o interesse da Uni\u00e3o n\u00e3o \u00e9 apenas econ\u00f4mico. Por isso, n\u00e3o se pode negar a preocupa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o nas causas referentes \u00e0 malversa\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundeb, ainda que n\u00e3o se tenha complementa\u00e7\u00e3o de recursos federais.<\/p>\n

Notas<\/strong><\/p>\n

1 A quest\u00e3o toda sugere uma discuss\u00e3o do modelo federalista. Conferir, para os prop\u00f3sitos de uma teoria do federalismo educativo, Rui de Britto \u00c1lvares Afonso Pedro Luis Barros e Silva, – v\u00e1rios autores, Federalismo no Brasil \u2013 Desigualdades Regionais e Desenvolvimento<\/em>. S\u00e3o Paulo: Fundap, 1995, e dos mesmos autores, Reforma Tribut\u00e1ria e Federa\u00e7\u00e3o<\/em>. S\u00e3o Paulo, Fundap, 1995. Jos\u00e9 Alfredo de Oliveira Baracho, O Princ\u00edpio da Subsidiariedade – Conceito e Evolu\u00e7\u00e3o<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 1996, bem como Teoria Geral do Federalismo<\/em>, Rio de Janeiro: Forense, 1986. Gilberto Bercovici, Dilemas do Estado Federal Brasileiro<\/em>. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. Michael Bothe, Federalismo, um Conceito em Evolu\u00e7\u00e3o<\/em>. S\u00e3o Paulo: Fund. Konrad-Adenauer, 1995. Levi Carneiro, Federalismo e Judiciarismo<\/em>. Rio de Janeiro: Alba Officinas Graphicas, 1930. Dalmo Dallari, O Estado federal<\/em>. S\u00e3o Paulo: \u00c1tica, 1986. S\u00e9rgio Ferrari, Constitui\u00e7\u00e3o Federal e Federa\u00e7\u00e3o<\/em>. Rio de Janeiro: L\u00famen J\u00faris, 2003. Peter House, Modern federalism \u2013 An Analitical Approach<\/em>, Lexington, 1982. Janice Helena Ferreri Morbidelli, Um Novo Pacto Federativo para o Brasil<\/em>. S\u00e3o Paulo: Celso Bastos, 1999. Dirc\u00eao Torrecillas Ramos, O Federalismo Assim\u00e9trico<\/em>. Rio de Janeiro: ed. Forense, 2000.
2 Conferir, para abordagem geral dos presentes desafios da educa\u00e7\u00e3o brasileira, Colin Brock e Simon Schwartzman, Os Desafios da Educa\u00e7\u00e3o no Brasil<\/em>, Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2005. O volume conta com excelentes ensaios sobre v\u00e1rios assuntos, a exemplo da qualidade e da equidade na educa\u00e7\u00e3o brasileira, do problema da educa\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica, da bifurca\u00e7\u00e3o da educa\u00e7\u00e3o superior em publica e privada, dos desafios da p\u00f3s-gradua\u00e7\u00e3o, entre tantos outros.
3 Maria L\u00facia de Arruda Aranha. Hist\u00f3ria da Educa\u00e7\u00e3o e da Pedagogia- Geral e do Brasil<\/em>, S\u00e3o Paulo: Moderna, 2006, especialmente p. 294 e ss.
4 Conferir Paulo Ghiraldelli Jr. Hist\u00f3ria da Educa\u00e7\u00e3o Brasileira<\/em>. S\u00e3o Paulo: Cortez, 2009.
5 Para um mapeamento do problema das prioridades da educa\u00e7\u00e3o no contexto da Am\u00e9rica Latina, Simon Schwartzman e Cristi\u00e1n Cox (eds.). Pol\u00edticas Educacionais e Coes\u00e3o Social, uma Agenda Latino- Americana<\/em>. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.
6 Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o, anexo, p. 51.
7 Recursos do fundo, hoje Fundeb, vinculam-se diretamente a pol\u00edticas de forma\u00e7\u00e3o de professores. Conferir Cristina Helena Almeida de Carvalho. Pol\u00edtica Econ\u00f4mica, Finan\u00e7as P\u00fablicas e as Pol\u00edticas para Educa\u00e7\u00e3o Superior: de FHC (1995-2002) a Lula (2002-2006). In Margarita Victoria Rodriguez e Maria de Lourdes Pinto de Almeida, Pol\u00edticas Educacionais e Forma\u00e7\u00e3o de Professores em Tempos de Globaliza\u00e7\u00e3o<\/em>, Bras\u00edlia: Liber Livro Editora, 2008. p. 191 e ss.
8 Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o, anexo, p. 52.
9 Conferir, especialmente, Fernando Rezende. Federalismo Fiscal: em Busca de um Novo Modelo. In Romualdo Portela de Oliveira e Wagner Santana (orgs.). Educa\u00e7\u00e3o e Federalismo no Brasil<\/em>: Combater as Desigualdades, Garantir a Diversidade, Bras\u00edlia: UNESCO, 2010. p. 71 e ss.
10 Supremo Tribunal Federal, ACO 1319\/SP relatada pelo Ministro Dias Toffoli em julgamento de 17 de junho de 2010.<\/p>\n

Refer\u00eancias Bibliogr\u00e1ficas<\/strong><\/p>\n

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Autor:<\/strong> Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy, Estudos de p\u00f3s-doutoramento na Universidade de Boston. Doutor e Mestre em Direito pela Pontif\u00edcia Universidade Cat\u00f3lica de S\u00e3o Paulo. Consultor da Uni\u00e3o. Professor do Programa de Mestrado em Direito da Universidade Cat\u00f3lica de Bras\u00edlia. Procurador da Fazenda Nacional.<\/p>\r\n

Ve\u00edculo:<\/strong> Revista da PGFN, ano 1 n\u00famero 1, jan\/jun. 2011<\/p>\r\n

Resumo<\/strong> - O ensaio aproxima Direito Financeiro e Educa\u00e7\u00e3o a partir de an\u00e1lise relativa ao modelo do Fundeb, no que se refere \u00e0 defini\u00e7\u00e3o da natureza jur\u00eddica do fundo, bem como no que se refere ao regime de compet\u00eancias para sua efetiva fiscaliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\r\n1 Introdu\u00e7\u00e3o e contornos do problema\r\n

O presente ensaio tem por objetivo inventariar problema recorrente de Direito Financeiro enquanto instrumento para fomento da educa\u00e7\u00e3o. Neste contexto, pretende-se investigar a natureza do repasse de recursos do Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o B\u00e1sica e de Valoriza\u00e7\u00e3o dos Profissionais da Educa\u00e7\u00e3o-Fundeb, bem como explicitarse um regime de fixa\u00e7\u00e3o da responsabilidade pela fiscaliza\u00e7\u00e3o dos aludidos recursos. A preocupa\u00e7\u00e3o principal consiste em se identificar a quem compete a fiscaliza\u00e7\u00e3o e acompanhamento do modelo do Fundeb, especialmente no que se refere \u00e0 malversa\u00e7\u00e3o dos recursos do fundo, em tema de responsabiliza\u00e7\u00e3o administrativa (improbidade) e penal. A quest\u00e3o \u00e9 discutida no Supremo Tribunal Federal, suscita consequ\u00eancias important\u00edssimas para o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, a par de exigir da Advocacia-P\u00fablica a determina\u00e7\u00e3o de algumas posi\u00e7\u00f5es, de natureza institucional.<\/p>\r\n

No presente texto defende-se que a natureza jur\u00eddica do repasse de recursos do Fundeb \u00e9 de fei\u00e7\u00e3o constitucional, processando-se de modo autom\u00e1tico, o que n\u00e3o se confunde com a natureza do fundo propriamente dito, que \u00e9 um fundo cont\u00e1bil. A fiscaliza\u00e7\u00e3o dos referidos recursos \u00e9 do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, em colabora\u00e7\u00e3o com os Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, e tamb\u00e9m do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e dos Minist\u00e9rios P\u00fablicos Estaduais, do Distrito Federal e dos Territ\u00f3rios. Tem-se compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente, na qual o interesse da Uni\u00e3o n\u00e3o \u00e9 apenas econ\u00f4mico.<\/p>\r\n

Para tais fins, estuda-se, em primeiro lugar, o papel do Fundeb no contexto educacional brasileiro, especialmente com fundamento e refer\u00eancia no Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o. Nesse sentido, verificase o n\u00facleo do problema: trata-se de quest\u00e3o muito simples que reflete as imperfei\u00e7\u00f5es de nosso federalismo fiscal, e seus desdobramentos no \u00e2mbito do federalismo educativo1.<\/p>\r\n

Em seguida, avalia-se a jurisprud\u00eancia do Supremo Tribunal Federal, caudalosa no assunto. O STF julga recorrentemente conflitos de compet\u00eancia entre o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e v\u00e1rias proje\u00e7\u00f5es de Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual, a prop\u00f3sito da fixa\u00e7\u00e3o de compet\u00eancia para o monitoramento de recursos do Fundeb, especialmente em mat\u00e9ria penal. Ainda menos do que dilema de Direito P\u00fablico a quest\u00e3o \u00e9 tamb\u00e9m significativo problema de Ci\u00eancia Pol\u00edtica. E por ter como pano de fundo a reparti\u00e7\u00e3o de valores decorrentes da cobran\u00e7a de tributos, \u00e9 de interesse de todos quantos atuamos em favor da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.<\/p>\r\n2 O Fundeb no contexto do modelo educacional brasileiro\r\n

Progn\u00f3sticos e possibilidades referentes ao modelo e ao financiamento da educa\u00e7\u00e3o no Brasil qualificam a Lei n\u00ba 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que aprovou o Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o2 e deu outras provid\u00eancias. O referido plano<\/em>, fixado em documento anexo \u00e0 lei, estende-se por per\u00edodo de dez anos, isto \u00e9, alcan\u00e7a at\u00e9 o ano de 2011 (art. 1\u00ba). Disp\u00f4s-se que os Estados, o Distrito Federal e os Munic\u00edpios deveriam, com base no plano<\/em>, elaborar planos decenais correspondentes (art. 2\u00ba). Determinou-se que a Uni\u00e3o, em articula\u00e7\u00e3o com os Estados, o Distrito Federal, os Munic\u00edpios e a sociedade civil, procederia a avalia\u00e7\u00f5es peri\u00f3dicas da implementa\u00e7\u00e3o do referido plano<\/em> (art. 3\u00ba).<\/p>\r\n

Determinou-se que o Poder Legislativo, por interm\u00e9dio das Comiss\u00f5es de Educa\u00e7\u00e3o, Cultura e Desporto da C\u00e2mara dos Deputados e da Comiss\u00e3o de Educa\u00e7\u00e3o do Senado Federal, acompanharia a execu\u00e7\u00e3o do plano<\/em> (\u00a7 1\u00ba do art. 3\u00ba). Fixou-se que a primeira avalia\u00e7\u00e3o realizar-se-ia no quarto ano de vig\u00eancia da lei, cabendo ao Congresso Nacional aprovar as medidas legais decorrentes, com vistas \u00e0 corre\u00e7\u00e3o de defici\u00eancias e distor\u00e7\u00f5es (\u00a7 2\u00ba do art. 3\u00ba). \u00c0 Uni\u00e3o caberia instituir Sistema Nacional de Avalia\u00e7\u00e3o e estabelecer os mecanismos necess\u00e1rios ao acompanhamento das metas constantes do plano<\/em> (art. 4\u00ba).<\/p>\r\n

Tem-se que os planos plurianuais da Uni\u00e3o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios seriam elaborados de modo a dar suporte \u00e0s metas constantes do Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o e dos respectivos planos decenais (art. 5\u00ba). Instituiu-se o \u2018Dia do Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o\u2019, a ser comemorado, anualmente, em 12 de dezembro, por for\u00e7a da Lei n\u00ba 12.012, de 2009. Principia-se o anexo com hist\u00f3rico relativo aos planos de educa\u00e7\u00e3o, a partir da instala\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica entre n\u00f3s.3 Lembrou-se que a educa\u00e7\u00e3o come\u00e7ou a se impor como condi\u00e7\u00e3o fundamental para o desenvolvimento do Pa\u00eds a partir do momento em que o quadro social, pol\u00edtico e econ\u00f4mico do in\u00edcio do s\u00e9culo XIX come\u00e7ou a se desenhar4.<\/p>\r\n

Pensou-se um conjunto de prioridades5. Entre elas, a garantia do ensino fundamental obrigat\u00f3rio de oito anos a todas as crian\u00e7as de 7 a 14 anos, assegurando-se o ingresso e perman\u00eancia delas na escola, bem como a conclus\u00e3o do ciclo. Era tamb\u00e9m prioridade a garantia do ensino fundamental a todos os que a ele n\u00e3o tiveram acesso na idade pr\u00f3pria ou que n\u00e3o o conclu\u00edram. \u00c9 o tema da erradica\u00e7\u00e3o do analfabetismo. Ainda, o conjunto de prioridades sugeria a amplia\u00e7\u00e3o do atendimento nos demais n\u00edveis de ensino \u2013 a educa\u00e7\u00e3o infantil, o ensino m\u00e9dio e a educa\u00e7\u00e3o superior.<\/p>\r\n

E, especialmente, no que se refere ao financiamento do modelo, basicamente, para o ano de 1999, os recursos eram origin\u00e1rios da rubrica manuten\u00e7\u00e3o e desenvolvimento do ensino - art. 212 da Constitui\u00e7\u00e3o - (34,5%), do sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o (6,7%), da contribui\u00e7\u00e3o social sobre o lucro das pessoas jur\u00eddicas (4,8%), da contribui\u00e7\u00e3o social para a seguridade social (6,3%), do ent\u00e3o fundo de estabiliza\u00e7\u00e3o fiscal (19,4%), de recursos diretamente arrecadados (2.2%), bem como de outras fontes, n\u00e3o objetivamente nominadas (15,9%)6.<\/p>\r\n

Registrou-se tamb\u00e9m que, em 1997, os gastos com a educa\u00e7\u00e3o, por esferas federativas, era de 23,6% por parte da Uni\u00e3o, de 47,1% por parte dos Estados e de 29,3% por parte dos Munic\u00edpios. Explicitou-se, inclusive, a origem, a natureza e o modelo do Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valoriza\u00e7\u00e3o do Magist\u00e9rio - FUNDEF7, n\u00e3o mais existente, no sentido de que este era<\/p>\r\n

[...] constitu\u00eddo por uma cesta de recursos equivalentes a 15% de alguns impostos do estado (FPE, ICMS, cota do IPI-Exp.) e dos Munic\u00edpios (FPM, cota do ICMS, cota do IPI-Exp), al\u00e9m da compensa\u00e7\u00e3o referente \u00e0s perdas com a desonera\u00e7\u00e3o das exporta\u00e7\u00f5es, decorrentes da Lei Complementar n\u00b0 87\/96. Os n\u00facleos da proposta do FUNDEF s\u00e3o: o estabelecimento de um valor m\u00ednimo por aluno a ser despendido anualmente (fixado em 315 reais para os anos de 1998 e 1999); a redistribui\u00e7\u00e3o dos recursos do fundo, segundo o n\u00famero de matr\u00edculas e a subvincula\u00e7\u00e3o de 60% de seu valor para o pagamento de profissionais do magist\u00e9rio em efetivo exerc\u00edcio. Se o fundo, no \u00e2mbito de determinado estado n\u00e3o atingir o valor m\u00ednimo, a Uni\u00e3o efetua a complementa\u00e7\u00e3o. Em 1998 esta foi equivalente a cerca de 435 milh\u00f5es (Tabela 23). Para o exerc\u00edcio de 1999 a previs\u00e3o \u00e9 de que a complementa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o seja de cerca de 610 milh\u00f5es (Portaria n\u00ba 286\/99-MF)8.<\/p>\r\n

A composi\u00e7\u00e3o do FUNDEF, no ano de 1998, fora de 13,9% do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios, de 12,4% do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados, de 66,3% do ICMS, de 1,8% do IPI-Exporta\u00e7\u00e3o, bem como de um complemento da Uni\u00e3o, de 3,2%, a par de outras receitas. Posteriormente, o financiamento da educa\u00e7\u00e3o no Brasil contar\u00e1 com o Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o B\u00e1sica-Fundeb, criado em 2007, e que em 2009 alcan\u00e7ou quase 80 bilh\u00f5es de reais. Os valores s\u00e3o pulverizados entre as redes estaduais e municipais de ensino. Os n\u00fameros de distribui\u00e7\u00e3o s\u00e3o fracionados por aluno. H\u00e1 piso que, uma vez n\u00e3o alcan\u00e7ado, ser\u00e1 suplementado pela Uni\u00e3o Federal. O Fundeb \u00e9 respons\u00e1vel pela eleva\u00e7\u00e3o dos investimentos da educa\u00e7\u00e3o, calculados em rela\u00e7\u00e3o ao PIB.<\/p>\r\n

O financiamento da educa\u00e7\u00e3o resulta, e reflete, diretamente, o arranjo fiscal do modelo federativo brasileiro, especialmente no que se refere \u00e0 reparti\u00e7\u00e3o de receitas9. Conseguintemente, deve-se admitir que qualquer tentativa de se alterar o regime de responsabilidades educacionais, por parte do Estado, enfrenta constrangimento de interpreta\u00e7\u00f5es simplistas relativas ao modelo federativo brasileiro.<\/p>\r\n

Por exemplo, a Uni\u00e3o que, entre outros, cuida da educa\u00e7\u00e3o p\u00fablica de terceiro grau, conta com recursos ordin\u00e1rios do Tesouro (decorrentes dos impostos em geral, isto \u00e9, dos tributos n\u00e3o vinculados), inclusive com vincula\u00e7\u00e3o de 18% de tais receitas para as rubricas educacionais. A Uni\u00e3o tamb\u00e9m conta com aportes de v\u00e1rias contribui\u00e7\u00f5es sociais, e refiro-me \u00e0 quota federal do sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, a valores de contribui\u00e7\u00e3o social sobre o lucro l\u00edquido, sobre a seguridade social, receitas brutas de concursos de progn\u00f3sticos, a valores do Fundo de Combate e Erradica\u00e7\u00e3o da Pobreza, a par, e talvez principalmente, da aplica\u00e7\u00e3o do sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, em quota federal, do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o-FNDE.<\/p>\r\n\r\n

Aos Estados, a quem compete o gerenciamento da educa\u00e7\u00e3o de n\u00edvel m\u00e9dio, garante-se a vincula\u00e7\u00e3o de receita de impostos (25%), transfer\u00eancias de sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, a aplica\u00e7\u00e3o de quotas de sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, em sua dimens\u00e3o estadual, al\u00e9m, naturalmente de recursos do FNDE. Aos Munic\u00edpios, a quem se fixa responsabilidade pela educa\u00e7\u00e3o infantil, h\u00e1 tamb\u00e9m a aplica\u00e7\u00e3o de receita de impostos (25%), subvincula\u00e7\u00f5es do Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o B\u00e1sica e da Valoriza\u00e7\u00e3o dos Profissionais da Educa\u00e7\u00e3o-Fundeb, fundo de natureza cont\u00e1bil, e que foi institu\u00eddo pela Emenda Constitucional n\u00ba 53, de 19 de dezembro de 2006. Munic\u00edpios tamb\u00e9m contam com recursos oriundos de transfer\u00eancias de sal\u00e1rio-educa\u00e7\u00e3o, a par de outras fontes do pr\u00f3prio FNDE.<\/p>\r\n

Leva-se em conta, tamb\u00e9m, as diretrizes da Lei n\u00ba 11.494, de 2007, na forma prevista no art. 60 do Ato das Disposi\u00e7\u00f5es Constitucionais Transit\u00f3rias. Definiu-se que a fiscaliza\u00e7\u00e3o do cumprimento, pela Uni\u00e3o, da aplica\u00e7\u00e3o do m\u00ednimo de 18% da receita resultante de impostos federais na manuten\u00e7\u00e3o e desenvolvimento do ensino, prevista no art. 212 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, dever\u00e1 ser realizada mediante inspe\u00e7\u00f5es, auditorias e an\u00e1lise de demonstrativos pr\u00f3prios, relat\u00f3rios, dados e informa\u00e7\u00f5es pertinentes. De fato, tem-se modelo de compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente.<\/p>\r\n

Quanto ao Fundeb, disp\u00f4s-se que dever\u00e3o ser encaminhados ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, a cada exerc\u00edcio, v\u00e1rios dados, a serem utilizados na distribui\u00e7\u00e3o dos recursos do referido fundo. Definiu-se tamb\u00e9m que dever\u00e3o ser encaminhados ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, a cada exerc\u00edcio, por meio de arquivo eletr\u00f4nico, v\u00e1rios dados, relativos ao exerc\u00edcio imediatamente anterior, especialmente, at\u00e9 15 de mar\u00e7o, pelo Minist\u00e9rio da Fazenda, os valores da arrecada\u00e7\u00e3o efetiva, em cada Estado e no Distrito Federal, dos impostos e das transfer\u00eancias de que trata o art. 3\u00ba da Lei n\u00ba 11.494, de 2007, demonstrados por fonte de receita; e, at\u00e9 31 de mar\u00e7o, pelo Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o, o demonstrativo do ajuste anual da distribui\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundeb previsto no art. 6\u00ba, \u00a7 2\u00ba, da Lei n\u00ba 11.494, de 2007, contendo os valores e os fundos benefici\u00e1rios.<\/p>\r\n

No que se refere \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o da aplica\u00e7\u00e3o, no \u00e2mbito de recursos federais oriundos da complementa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o, definiu-se que esta ser\u00e1 realizada mediante inspe\u00e7\u00f5es, auditorias e an\u00e1lise de demonstrativos pr\u00f3prios, relat\u00f3rios, dados e informa\u00e7\u00f5es pertinentes. E ainda, determinouse que a fiscaliza\u00e7\u00e3o a cargo do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o ser\u00e1 exercida inclusive junto aos \u00f3rg\u00e3os estaduais e municipais incumbidos da aplica\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundo, em conformidade com a programa\u00e7\u00e3o prevista em seus Planos de Auditoria ou por determina\u00e7\u00e3o dos Colegiados ou Relatores; que compete \u00e0 Unidade T\u00e9cnica em cuja clientela esteja inclu\u00eddo o Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o, bem como \u00e0s Secretarias de Controle Externo nos Estados, no \u00e2mbito de suas respectivas atribui\u00e7\u00f5es, a execu\u00e7\u00e3o dos trabalhos de fiscaliza\u00e7\u00e3o. No caso de indica\u00e7\u00e3o de ocorr\u00eancia de desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores p\u00fablicos, o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o examinar\u00e1 em cada caso a relev\u00e2ncia das irregularidades identificadas e a materialidade dos preju\u00edzos causados ao Fundeb, para decidir se determina a instaura\u00e7\u00e3o ou convers\u00e3o do processo em tomada de contas especial.<\/p>\r\n

E assim, ao decidir, o Tribunal remeter\u00e1 c\u00f3pia da documenta\u00e7\u00e3o pertinente ao respectivo Tribunal de Contas Estadual ou Municipal (no caso de S\u00e3o Paulo, por exemplo) para conhecimento e provid\u00eancias de sua al\u00e7ada, bem como aos Minist\u00e9rios P\u00fablicos da Uni\u00e3o e dos Estados para as medidas que entenderem necess\u00e1rias quanto ao ajuizamento das a\u00e7\u00f5es civis e penais cab\u00edveis.<\/p>\r\n

E o plano, concretamente, realiza-se prioritariamente mediante a aplica\u00e7\u00e3o de recursos do Fundeb, de onde, conclusivamente, a percep\u00e7\u00e3o de que o mau uso dos recursos \u00e9 um problema de todos, sem exclus\u00e3o, e n\u00e3o apenas do Estado ou do Munic\u00edpio que inadequadamente usou dos valores.<\/p>\r\n3 A natureza do Fundeb e a jurisprud\u00eancia do Supremo Tribunal Federal\r\n

A classifica\u00e7\u00e3o dos fundos tem sido recorrentemente um problema para a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, especialmente no que se refere aos efeitos pr\u00e1ticos de qualquer iniciativa definitiva de taxonomia. Em \u00e2mbito federal a quest\u00e3o preocupa, principalmente, o Tesouro Nacional, a quem incumbe, efetivamente, o controle dos fluxos dos alt\u00edssimos valores envolvidos. Neste sentido, h\u00e1 previs\u00e3o de fundos de gest\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria, de gest\u00e3o especial e de natureza cont\u00e1bil. O Fundeb se encontra no \u00faltimo grupo. Ao que consta, os fundos de gest\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria realizam a execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria e financeira das despesas or\u00e7ament\u00e1rias financiadas por receitas or\u00e7ament\u00e1rias vinculadas a essa finalidade<\/em>. De acordo com o Tesouro Nacional entre os fundos de gest\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria se classificam o Fundo Nacional da Sa\u00fade, o Fundo da Crian\u00e7a e Adolescente e o Fundo da Imprensa Nacional, entre outros.<\/p>\r\n

Os fundos de gest\u00e3o especial subsistem para a execu\u00e7\u00e3o de programas espec\u00edficos, mediante capitaliza\u00e7\u00e3o, empr\u00e9stimos, financiamentos, garantias e avais. Exemplifica-se com o Fundo Constitucional do Centro-Oeste, com o Fundo de Investimento do Nordeste, com o Fundo de Investimento da Amaz\u00f4nia. Os fundos de natureza cont\u00e1bil instrumentalizam transfer\u00eancias, redefinem fontes or\u00e7ament\u00e1rias, instrumentalizam a reparti\u00e7\u00e3o de receitas, recolhem, movimentam e controlam receitas or\u00e7ament\u00e1rias (bem como a necess\u00e1ria distribui\u00e7\u00e3o) para o atendimento de necessidades espec\u00edficas. \u00c9 o caso do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados, do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios e do Fundeb, especialmente.<\/p>\r\n

O fundo \u00e9 uma mera rubrica cont\u00e1bil. N\u00e3o det\u00e9m patrim\u00f4nio. N\u00e3o \u00e9 \u00f3rg\u00e3o. N\u00e3o \u00e9 entidade jur\u00eddica. N\u00e3o det\u00e9m personalidade pr\u00f3pria. \u00c9 instrumento. N\u00e3o \u00e9 fim. Propicia meios. Eventual inscri\u00e7\u00e3o no Cadastro Nacional de Pessoas Jur\u00eddicas (no caso de alguns fundos) \u00e9 determina\u00e7\u00e3o que decorre da necessidade da administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria deter informa\u00e7\u00f5es cadastrais. Em outras palavras, segundo documento do Tesouro Nacional, a cria\u00e7\u00e3o do CNPJ n\u00e3o interfere na execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria e financeira [...] o fundo que contratar e receber notas fiscais utilizando o CNPJ do pr\u00f3prio fundo, ter\u00e1 apenas as obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias decorrentes de seus atos<\/em>.<\/p>\r\n

A fiscaliza\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundeb, bem como o acompanhamento, controle social e comprova\u00e7\u00e3o \u00e9 objeto de extensa regulamenta\u00e7\u00e3o normativa, a saber, em primeiro lugar, conforme o disposto no cap\u00edtulo VI da Lei n\u00ba 11.494, de 2007.<\/p>\r\n

H\u00e1 extensa previs\u00e3o relativa a instrumentos de controle e de fiscaliza\u00e7\u00e3o. Verifica-se determina\u00e7\u00e3o para a\u00e7\u00e3o priorit\u00e1ria do Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o, a quem compete atuar, principalmente, no monitoramento da aplica\u00e7\u00e3o dos recursos dos fundos, por meio de sistema de informa\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias e financeiras e de coopera\u00e7\u00e3o com os Tribunais de Contas dos Estados e Munic\u00edpios e do Distrito Federal. Al\u00e9m, naturalmente, da fiscaliza\u00e7\u00e3o que o Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o \u00e9 submetido ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o.<\/p>\r\n

A norma de reg\u00eancia explicita tamb\u00e9m compet\u00eancias de \u00f3rg\u00e3os de controle interno no \u00e2mbito da Uni\u00e3o, bem como de \u00f3rg\u00e3os de controle interno no \u00e2mbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios. H\u00e1 tamb\u00e9m determina\u00e7\u00e3o para atua\u00e7\u00e3o dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios, a par da fiscaliza\u00e7\u00e3o pelo Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, no que tange \u00e0s atribui\u00e7\u00f5es a cargo dos \u00f3rg\u00e3os federais, especialmente em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 complementa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o.<\/p>\r\n

Deve-se levar em conta que as fontes de recursos do Fundeb t\u00eam as mais variadas origens. Recursos federais oxigenam o Fundeb, direta e indiretamente. Nesta \u00faltima hip\u00f3tese, via fundos de participa\u00e7\u00e3o estaduais e municipais, bem como por interm\u00e9dio de quotas partes de ITR. Na primeira hip\u00f3tese, nos casos de recursos diretos, a t\u00edtulo de complementa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o. Assim, em tese, e em princ\u00edpio, limitar-se a participa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o, quanto \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o de recursos, apenas nas hip\u00f3teses de complementa\u00e7\u00e3o, seria tomar-se a parte pelo todo. E n\u00e3o deve ser o caso.<\/p>\r\n

A quem cabe a fiscaliza\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundeb? A mat\u00e9ria \u00e9 exaustivamente discutida em \u00e2mbito de Supremo Tribunal Federal (e o era desde a \u00e9poca do FUNDEF) por for\u00e7a dos contornos de constitucionalidade que o problema coloca, a prop\u00f3sito, especialmente, da fixa\u00e7\u00e3o de crit\u00e9rios funcionais para o federalismo educativo.<\/p>\r\n

Por exemplo, ainda em contexto do antigo FUNDEF, o Supremo Tribunal Federal, no HC 80867\/PI, relatado pela Ministra Ellen Gracie, em julgamento de 18 de dezembro de 2001, na Primeira Turma, decidiu que o desvio de verbas do FUNDEF, qualificaria interesse da Uni\u00e3o a ser preservado, pelo que a compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria era do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, bem como eventual crime seria apurado junto \u00e0 Justi\u00e7a Federal.<\/p>\r\n

No entanto, na ACO 1156\/SP, relatada pelo Ministro Cezar Peluso, e julgada em 1\u00ba de julho de 2009, na composi\u00e7\u00e3o plena do Tribunal, em tema de conflito de compet\u00eancias entre Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual, decidiu-se que a compet\u00eancia \u00e9 do Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual, quando n\u00e3o se tenha complementa\u00e7\u00e3o de verbas federais, bem entendido, em mat\u00e9ria de a\u00e7\u00e3o civil de repara\u00e7\u00e3o de dano ao Er\u00e1rio, por conta de improbidade administrativa.<\/p>\r\n

N\u00e3o foi este, por\u00e9m, o entendimento que prevaleceu na ACO 1151\/MG, relatada pelo Ministro Joaquim Barbosa, em julgamento de 12 de agosto de 2010, que se reportou a precedentes do STF no sentido de que, tratando-se de crimes envolvendo recursos do FUNDEF, a atribui\u00e7\u00e3o investigat\u00f3ria \u00e9 do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal, ainda que eventuais desvios ou irregularidades tenham sido praticados, em tese, por Prefeito Municipal.<\/p>\r\n\r\n

H\u00e1 tend\u00eancia tamb\u00e9m consolidada, no sentido de se qualificar o interesse da Uni\u00e3o, na hip\u00f3tese do desvio de verbas, especialmente do Fundeb (embora o julgado em seguida fora produzido em discuss\u00e3o de FUNDEF). \u00c9 o caso do decidido no RE 464621\/RN, relatado pela Ministra Ellen Gracie, em julgamento da Segunda Turma, em 14 de outubro de 2008.<\/p>\r\n

Relevante tamb\u00e9m o conte\u00fado do MS 27410\/DF, relatado pelo Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 13 de agosto de 2010, quando se decidiu que o Tribunal de Contas tem compet\u00eancia para fiscalizar contas de Prefeito, por for\u00e7a de dispositivos constitucionais (art. 71, II e VI), bem como de disposi\u00e7\u00e3o de Lei Org\u00e2nica do TCU (art. 41, IV, da Lei n\u00ba 8443, de 1992).<\/p>\r\n

Na ACO 1319\/SP relatada pelo Ministro Dias Toffoli em julgamento de 17 de junho de 2010, fixou-se a tese que o presente ensaio abra\u00e7a, no sentido de que a mat\u00e9ria sugere compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente, e que recursos da Uni\u00e3o (ainda que n\u00e3o em sua forma de complementa\u00e7\u00e3o) exigem a interven\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o. Isto \u00e9, a quest\u00e3o envolve o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal, a Advocacia-Geral da Uni\u00e3o, o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o. \u00c9 o que o interesse da Uni\u00e3o n\u00e3o \u00e9 apenas financeiro. Transcende para os interesses da sociedade, que devem ser tutelados, da mat\u00e9ria mais eficiente poss\u00edvel. No que interessa:<\/p>\r\n

Observo, todavia, que o FUNDEF \u00e9 composto por verbas do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o do Estado e dos Munic\u00edpios (FPE e FPM); por receita gerada com a arrecada\u00e7\u00e3o do imposto sobre produtos industrializados (IPI) proporcional \u00e0s exporta\u00e7\u00f5es do Estado; e por verbas federais destinadas a compensar a perda dos Estados com a desonera\u00e7\u00e3o do ICMS sobre as exporta\u00e7\u00f5es determinada pela Lei Complementar n\u00ba 87\/96 (art. 1\u00ba, \u00a7 1\u00ba, da Lei n\u00b0 9.424\/96). Assim, mesmo que n\u00e3o contribua a t\u00edtulo de complementa\u00e7\u00e3o, a Uni\u00e3o destina recursos ao referido fundo, seja por meio da receita do IPI ou de parcela que compensa a perda com a arrecada\u00e7\u00e3o do ICMS nos Estados. Por esse motivo, o desvio de verbas do FUNDEF, embora atinja interesses econ\u00f4micos local, atrai a compet\u00eancia da Justi\u00e7a Federal e a conseq\u00fcente atribui\u00e7\u00e3o do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal. De qualquer forma, tenho \u00c9 verdade que o ensino fundamental compete prioritariamente aos Estados e Munic\u00edpios, conforme disp\u00f5e o art. 211, \u00a7\u00a7 2\u00ba e 3\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal. No entanto, tal previs\u00e3o n\u00e3o exclui o papel da Uni\u00e3o na promo\u00e7\u00e3o do ensino b\u00e1sico, tanto \u00e9 que o caput do dispositivo prev\u00ea que \u201ca Uni\u00e3o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic\u00edpios organizar\u00e3o em regime de colabora\u00e7\u00e3o seus sistemas de ensino.10<\/p>\r\n

A quest\u00e3o, ent\u00e3o, deve ser enfrentada e resolvida em face dos seguintes problemas. A) Em \u00e2mbito penal, quem det\u00e9m compet\u00eancia para fiscalizar malversa\u00e7\u00e3o de recursos do Fundeb, no caso de desvio estadual ou municipal? A Justi\u00e7a Federal ou a Justi\u00e7a Estadual? B) De igual modo, a quem compete a posi\u00e7\u00e3o de dominis litis<\/em>, o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal ou o Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual? C) No que se refere \u00e0 posi\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas, no mesmo caso, a quem incumbe a fiscaliza\u00e7\u00e3o, ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o ou aos Tribunais de Contas Estaduais? Bem entendido, as quest\u00f5es s\u00e3o colocadas nas hip\u00f3teses nas quais n\u00e3o se tenha complementa\u00e7\u00e3o de recursos federais. Neste \u00faltimo caso, indiscut\u00edvel a presen\u00e7a da Uni\u00e3o.<\/p>\r\n

No que se refere \u00e0 compet\u00eancia para aprecia\u00e7\u00e3o da mat\u00e9ria em seus aspectos penais, especialmente, disp\u00f5e o inciso I do art. 109 da Constitui\u00e7\u00e3o que aos ju\u00edzes federais compete processar e julgar as causas em que a Uni\u00e3o, entidade aut\u00e1rquica ou empresa p\u00fablica federal forem interessadas na condi\u00e7\u00e3o de autoras, r\u00e9s, assistentes ou opoentes, exceto as de fal\u00eancia, as de infortun\u00edstica e as sujeitas \u00e0 Justi\u00e7a Eleitoral e Justi\u00e7a do Trabalho. E ainda, disp\u00f5e tamb\u00e9m o inciso IV do art. 109 da Constitui\u00e7\u00e3o que \u00e9 compet\u00eancia da Justi\u00e7a Federal julgar infra\u00e7\u00f5es penais praticadas em detrimento de interesse da Uni\u00e3o, exclu\u00eddas as contraven\u00e7\u00f5es. Deve-se, assim, definir-se o conte\u00fado do interesse da Uni\u00e3o<\/em>. A mat\u00e9ria foi tratada no julgado pelo Ministro Dias Toffoli no precedente acima reproduzido, quando se entendeu que o interesse<\/em> de que menciona o texto constitucional n\u00e3o \u00e9 apenas de fundo econ\u00f4mico. Al\u00e9m do que, h\u00e1 v\u00e1rios recursos que comp\u00f5em o Fundeb que tem origem federal, ainda que n\u00e3o se fale em modelo de complementa\u00e7\u00e3o.<\/p>\r\n

A mat\u00e9ria \u00e9 de compet\u00eancia da Justi\u00e7a Federal, o que, por via de consequ\u00eancia, assinala para a compet\u00eancia do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e, ainda, para a Advocacia-Geral da Uni\u00e3o. Deve-se, t\u00e3o somente, verificar hip\u00f3teses de concursos de crimes, bem como eventuais foros privilegiados dos r\u00e9us, de modo a, eventualmente, e nos exatos limites dos casos levados a ju\u00edzo, alterar-se o regime de compet\u00eancias.<\/p>\r\n

O interesse \u00e9 da Uni\u00e3o. Primeiro, porque h\u00e1 transposi\u00e7\u00e3o de recursos que decorrem da capacidade de arrecada\u00e7\u00e3o do ente central. Segundo, porque h\u00e1 hip\u00f3teses de complementa\u00e7\u00e3o de valores estaduais e municipais por parte dos cofres da Uni\u00e3o. Terceiro, porque se trata de educa\u00e7\u00e3o, em sua dimens\u00e3o nacional, isto \u00e9, de diretrizes e bases da educa\u00e7\u00e3o nacional, mat\u00e9ria de compet\u00eancia legislativa privativa da Uni\u00e3o, nos termos do disposto no inciso XXIV do art. 22 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, nada obstante ser mat\u00e9ria de compet\u00eancia legislativa concorrente entre Uni\u00e3o, Estados, Distrito Federal e ao Distrito Federal a fixa\u00e7\u00e3o de normas sobre educa\u00e7\u00e3o, cultura, ensino e desporto.<\/p>\r\n

A mat\u00e9ria \u00e9 de compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria primordial do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o. O assunto \u00e9 de matriz constitucional. O inciso II do art. 71 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal disp\u00f5e que \u00e9 compet\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o julgar as contas dos administradores e demais respons\u00e1veis por dinheiros, bens e valores p\u00fablicos da administra\u00e7\u00e3o direta e indireta, bem como julgar as contas de quem derem causa a irregularidade de que resulte preju\u00edzo ao er\u00e1rio p\u00fablico.<\/p>\r\n

Recursos p\u00fablicos exigem fiscaliza\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas, ainda que geridos por ente privado, conforme o Supremo Tribunal Federal h\u00e1 decidiu no MS 21.6.444, relatado pelo Ministro N\u00e9ri da Silveira, em julgamento do Plen\u00e1rio de 4 de novembro de 1993, quando se assentou que embora a entidade seja de direito privado, sujeita-se \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o do Estado, pois recebe recursos de origem estatal, e seus dirigentes h\u00e3o de prestar contas dos valores recebidos; quem gere dinheiro p\u00fablico ou administra bens ou interesses da comunidade deve contas ao \u00f3rg\u00e3o competente para a fiscaliza\u00e7\u00e3o<\/em>.<\/p>\r\n

N\u00e3o h\u00e1 fiscaliza\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o aos Estados quando os recursos sejam origin\u00e1rios dos pr\u00f3prios Estados, a exemplo de valores oriundos da explora\u00e7\u00e3o de recursos naturais da plataforma continental, como definido pelo Supremo Tribunal Federal no MS 24.312, relatado pela Ministra Ellen Gracie, em julgamento de Plen\u00e1rio de 19 de fevereiro de 2003.<\/p>\r\n

O inciso IV do art. 41 da Lei n\u00ba 8.443, de 16 de julho de 1992 disp\u00f5e que \u00e9 compet\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o fiscalizar, na forma estabelecida no Regimento Interno, a aplica\u00e7\u00e3o de quaisquer recursos repassados pela Uni\u00e3o mediante conv\u00eanio, acordo, ajuste ou outros instrumentos cong\u00eaneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Munic\u00edpio.<\/p>\r\n

E o problema n\u00e3o \u00e9 sem\u00e2ntico. \u00c9 pr\u00e1tico, utilit\u00e1rio, pragm\u00e1tico. N\u00e3o h\u00e1, de fato, conv\u00eanio, e nem acordo, e muito menos ajuste. No repasse de verbas do Fundeb o que se tem \u00e9 o cumprimento de disposi\u00e7\u00e3o constitucional, pormenorizada em lei federal, e ajustada pelo pr\u00f3prio Tribunal de Contas e pelo Minist\u00e9rio da Educa\u00e7\u00e3o.<\/p>\r\n

A locu\u00e7\u00e3o outro instrumento cong\u00eanere<\/em> \u00e9 de amplo uso, sugere horizonte de sentido que deve ser focado \u00e0 luz de crit\u00e9rios de filtragem constitucional, a exemplo do contexto no qual se desenha o Tribunal de Contas, bem como de superiores princ\u00edpios que sugerem a educa\u00e7\u00e3o como valor superlativo a ser perseguido numa sociedade de informa\u00e7\u00e3o, e de inspira\u00e7\u00e3o democr\u00e1tica.<\/p>\r\n

O Tribunal de Contas da Uni\u00e3o alcan\u00e7a os respons\u00e1veis pela aplica\u00e7\u00e3o de quaisquer recursos repassados pela Uni\u00e3o, mediante conv\u00eanio, acordo, ajuste ou outros instrumentos cong\u00eaneres, a estado, ao Distrito Federal ou a munic\u00edpio<\/em>, como disposto no inciso VIII do art. 5\u00ba do Regimento Interno daquele Sodal\u00edcio. Como j\u00e1 assinalado, deve-se conferir \u00e0 locu\u00e7\u00e3o outros instrumentos cong\u00eaneres<\/em> um sentido que lhe d\u00ea uma m\u00e1xima efic\u00e1cia, isto \u00e9, a concep\u00e7\u00e3o \u00e9 de amplia\u00e7\u00e3o dos recursos e motores de regimes de fiscaliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\r\n

E ainda que por entendimento pr\u00f3prio o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o deduzisse forma distinta, dispondo, de modo end\u00f3geno e autopoi\u00e9tico (a usarmos express\u00e3o bem ao sabor da teoria dos sistemas de Niklas Luhmann) n\u00e3o se deve prestigiar o entendimento, sem maiores digress\u00f5es, bem entendido. Como argumentado pelo Minist\u00e9rio P\u00fablico do Estado de S\u00e3o Paulo, quando se discutiu o problema do FUNDEF relativo ao Munic\u00edpio de Rosana, na ACO 1161\/SP, relatada pelo Ministro Dias Toffoli, e julgada em 8 de mar\u00e7o de 2010, os atos normativos internos do TCU, dispondo sobre o exerc\u00edcio deste mister, que sequer \u00e9 exclusivo, n\u00e3o se prestam nem t\u00eam for\u00e7a para determinar a compet\u00eancia jurisdicional<\/em>. A mat\u00e9ria \u00e9 de Constitui\u00e7\u00e3o. E \u00e9 de lei. E n\u00e3o de constru\u00e7\u00e3o pretoriana.<\/p>\r\n

Na referida ACO 1161\/SP o Ministro Dias Toffoli decidiu que havia compet\u00eancia tanto do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal quanto do Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual. \u00c0quele compete conduzir a a\u00e7\u00e3o penal, a este \u00faltimo a a\u00e7\u00e3o civil, no que se refere \u00e0 apura\u00e7\u00e3o e responsabiliza\u00e7\u00e3o por improbidade administrativa.<\/p>\r\n\r\n

Em mat\u00e9ria de Fundeb as compet\u00eancias devem ser exercidas de modo conjunto e ordenado. Tratando-se de compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente, deve-se zelar por atua\u00e7\u00e3o conjunta entre o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e o Minist\u00e9rio P\u00fablico Estadual, entre o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o e o Tribunal de Contas dos Estados. E n\u00e3o se deve restringir a compet\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o pelo fato de que h\u00e1 mais de 5.500 munic\u00edpios no Brasil. A quest\u00e3o \u00e9 de gerenciamento, e n\u00e3o de tangenciamento da realidade por interm\u00e9dio de interpreta\u00e7\u00e3o legal. E por mat\u00e9ria de acompanhamento concorrente ao que \u00e9 federal imputa-se a fixa\u00e7\u00e3o das diretrizes gerais. At\u00e9 porque, segundo a lei, o acompanhamento e o controle social sobre a distribui\u00e7\u00e3o, a transfer\u00eancia e a aplica\u00e7\u00e3o dos recursos dos Fundos ser\u00e3o exercidos, junto aos respectivos governos, no \u00e2mbito da Uni\u00e3o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios, por conselhos institu\u00eddos especificamente para esse fim.<\/p>\r\n4 Conclus\u00f5es\r\n

Conclui-se que a natureza jur\u00eddica do repasse de recursos do Fundeb \u00e9 de fei\u00e7\u00e3o constitucional, processando-se de modo autom\u00e1tico, o que n\u00e3o se confunde com a natureza do fundo propriamente dito, que \u00e9 um fundo cont\u00e1bil. A fiscaliza\u00e7\u00e3o dos referidos recursos \u00e9 do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, em colabora\u00e7\u00e3o com os Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, a par do Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e dos Minist\u00e9rios P\u00fablicos Estaduais, do Distrito Federal e dos Territ\u00f3rios, respeitando-se tamb\u00e9m as compet\u00eancias fixadas no Capitulo VI da Lei n\u00ba 11.494, de 2007, no que toca \u00e0 composi\u00e7\u00e3o dos v\u00e1rios conselhos l\u00e1 indicados. Tem-se uma compet\u00eancia fiscalizat\u00f3ria concorrente, na qual o interesse da Uni\u00e3o n\u00e3o \u00e9 apenas econ\u00f4mico. Por isso, n\u00e3o se pode negar a preocupa\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o nas causas referentes \u00e0 malversa\u00e7\u00e3o dos recursos do Fundeb, ainda que n\u00e3o se tenha complementa\u00e7\u00e3o de recursos federais.<\/p>\r\n

Notas<\/strong><\/p>\r\n

1 A quest\u00e3o toda sugere uma discuss\u00e3o do modelo federalista. Conferir, para os prop\u00f3sitos de uma teoria do federalismo educativo, Rui de Britto \u00c1lvares Afonso Pedro Luis Barros e Silva, - v\u00e1rios autores, Federalismo no Brasil \u2013 Desigualdades Regionais e Desenvolvimento<\/em>. S\u00e3o Paulo: Fundap, 1995, e dos mesmos autores, Reforma Tribut\u00e1ria e Federa\u00e7\u00e3o<\/em>. S\u00e3o Paulo, Fundap, 1995. Jos\u00e9 Alfredo de Oliveira Baracho, O Princ\u00edpio da Subsidiariedade - Conceito e Evolu\u00e7\u00e3o<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 1996, bem como Teoria Geral do Federalismo<\/em>, Rio de Janeiro: Forense, 1986. Gilberto Bercovici, Dilemas do Estado Federal Brasileiro<\/em>. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. Michael Bothe, Federalismo, um Conceito em Evolu\u00e7\u00e3o<\/em>. S\u00e3o Paulo: Fund. Konrad-Adenauer, 1995. Levi Carneiro, Federalismo e Judiciarismo<\/em>. Rio de Janeiro: Alba Officinas Graphicas, 1930. Dalmo Dallari, O Estado federal<\/em>. S\u00e3o Paulo: \u00c1tica, 1986. S\u00e9rgio Ferrari, Constitui\u00e7\u00e3o Federal e Federa\u00e7\u00e3o<\/em>. Rio de Janeiro: L\u00famen J\u00faris, 2003. Peter House, Modern federalism \u2013 An Analitical Approach<\/em>, Lexington, 1982. Janice Helena Ferreri Morbidelli, Um Novo Pacto Federativo para o Brasil<\/em>. S\u00e3o Paulo: Celso Bastos, 1999. Dirc\u00eao Torrecillas Ramos, O Federalismo Assim\u00e9trico<\/em>. Rio de Janeiro: ed. Forense, 2000. 2 Conferir, para abordagem geral dos presentes desafios da educa\u00e7\u00e3o brasileira, Colin Brock e Simon Schwartzman, Os Desafios da Educa\u00e7\u00e3o no Brasil<\/em>, Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2005. O volume conta com excelentes ensaios sobre v\u00e1rios assuntos, a exemplo da qualidade e da equidade na educa\u00e7\u00e3o brasileira, do problema da educa\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica, da bifurca\u00e7\u00e3o da educa\u00e7\u00e3o superior em publica e privada, dos desafios da p\u00f3s-gradua\u00e7\u00e3o, entre tantos outros. 3 Maria L\u00facia de Arruda Aranha. Hist\u00f3ria da Educa\u00e7\u00e3o e da Pedagogia- Geral e do Brasil<\/em>, S\u00e3o Paulo: Moderna, 2006, especialmente p. 294 e ss. 4 Conferir Paulo Ghiraldelli Jr. Hist\u00f3ria da Educa\u00e7\u00e3o Brasileira<\/em>. S\u00e3o Paulo: Cortez, 2009. 5 Para um mapeamento do problema das prioridades da educa\u00e7\u00e3o no contexto da Am\u00e9rica Latina, Simon Schwartzman e Cristi\u00e1n Cox (eds.). Pol\u00edticas Educacionais e Coes\u00e3o Social, uma Agenda Latino- Americana<\/em>. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009. 6 Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o, anexo, p. 51. 7 Recursos do fundo, hoje Fundeb, vinculam-se diretamente a pol\u00edticas de forma\u00e7\u00e3o de professores. Conferir Cristina Helena Almeida de Carvalho. Pol\u00edtica Econ\u00f4mica, Finan\u00e7as P\u00fablicas e as Pol\u00edticas para Educa\u00e7\u00e3o Superior: de FHC (1995-2002) a Lula (2002-2006). In Margarita Victoria Rodriguez e Maria de Lourdes Pinto de Almeida, Pol\u00edticas Educacionais e Forma\u00e7\u00e3o de Professores em Tempos de Globaliza\u00e7\u00e3o<\/em>, Bras\u00edlia: Liber Livro Editora, 2008. p. 191 e ss. 8 Plano Nacional de Educa\u00e7\u00e3o, anexo, p. 52. 9 Conferir, especialmente, Fernando Rezende. Federalismo Fiscal: em Busca de um Novo Modelo. In Romualdo Portela de Oliveira e Wagner Santana (orgs.). Educa\u00e7\u00e3o e Federalismo no Brasil<\/em>: Combater as Desigualdades, Garantir a Diversidade, Bras\u00edlia: UNESCO, 2010. p. 71 e ss. 10 Supremo Tribunal Federal, ACO 1319\/SP relatada pelo Ministro Dias Toffoli em julgamento de 17 de junho de 2010.<\/p>\r\n

Refer\u00eancias Bibliogr\u00e1ficas<\/strong><\/p>\r\n

ARANHA, Maria L\u00facia de Arruda. Hist\u00f3ria da Educa\u00e7\u00e3o e da Pedagogia-Geral e do Brasil<\/em>. S\u00e3o Paulo: Moderna, 2006. BARACHO, Jos\u00e9 Alfredo de Oliveira. O Princ\u00edpio da Subsidiariedade \u2013 Conceito e Evolu\u00e7\u00e3o<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 1996. BARACHO, Jos\u00e9 Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 1986. BERCOVICI, Gilberto. Dilemas do Estado Federal Brasileiro<\/em>. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. BOTHE, Michael. Federalismo, um Conceito em Evolu\u00e7\u00e3o<\/em>. S\u00e3o Paulo: Fund. Konrad- Adenauer, 1995. BROCK, Colin e SCWARTZMAN, Simon. Os Desafios da Educa\u00e7\u00e3o no Brasil<\/em>. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2005. CARNEIRO, Levi. Federalismo e Judiciarismo<\/em>. Rio de Janeiro: Alba Officinas Graphicas, 1930. COS, Cristi\u00e1n; SCWARTZMAN, Simon (eds.). Pol\u00edticas Educacionais e Coes\u00e3o Social, uma Agenda Latino-Americana<\/em>. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009. DALLARI, Dalmo. O Estado Federal<\/em>. S\u00e3o Paulo: \u00c1tica, 1986. FERRARI, S\u00e9rgio. Constitui\u00e7\u00e3o Federal e Federa\u00e7\u00e3o<\/em>. Rio de Janeiro: L\u00famen J\u00faris, 2003. GHIRALDELLI Jr., Paulo. Hist\u00f3ria da Educa\u00e7\u00e3o Brasileira<\/em>. S\u00e3o Paulo: Cortez, 2009. HOUSE, Peter. Modern federalism \u2013 An Analytical Approach<\/em>. Lexington, 1982. MORBIDELLI, Janice Helena. Um Novo Pacto Federativo para o Brasil<\/em>. S\u00e3o Paulo: Celso Bastos, 1999. OLIVEIRA, Romualdo Portela de; SANTANA, Wagner (orgs.). Educa\u00e7\u00e3o e Federalismo no Brasil<\/em>: Combater as Desigualdades, Garantir a Diversidade. Bras\u00edlia: UNESCO, 2010 RAMOS, Dirc\u00eao Torrecillas. O Federalismo Assim\u00e9trico<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 2000. RODRIGUEZ, Margarita Victoria; ALMEIDA, Maria de Lourdes Pinto de. Pol\u00edticas Educacionais e Forma\u00e7\u00e3o de Professores em Tempos de Globaliza\u00e7\u00e3o<\/em>. Bras\u00edlia: Liber Livro, 2008.<\/p>","_links":{"self":[{"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/383"}],"collection":[{"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=383"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/383\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=383"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=383"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=383"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}