{"id":375,"date":"2011-10-04T19:36:30","date_gmt":"2011-10-04T19:36:30","guid":{"rendered":""},"modified":"-0001-11-30T00:00:00","modified_gmt":"-0001-11-30T03:00:00","slug":"incentivos-fiscais-em-tempos-de-crise-impactos-economicos-e-reflexos-financeiros","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/artigos\/incentivos-fiscais-em-tempos-de-crise-impactos-economicos-e-reflexos-financeiros\/","title":{"rendered":"Incentivos fiscais em tempos de crise: Impactos econ\u00f4micos e reflexos financeiros"},"content":{"rendered":"

Autor:<\/strong> Matheus Carneiro Assun\u00e7\u00e3o, Bacharel em Direito pela UFPE, Bacharel em Administra\u00e7\u00e3o pela UPE, Especialista em Direito Tribut\u00e1rio pelo IBET, Especialista em Direito da Economia e da Empresa pela FGV, P\u00f3s-graduado em Direito Tribut\u00e1rio pela USP, Mestrando na \u00e1rea de Direito Financeiro pela USP, Membro do Instituto Brasileiro de Direito Tribut\u00e1rio – IBDT, Procurador da Fazenda Nacional.<\/p>\n

Ve\u00edculo: <\/strong>Revista da PGFN, ano 1 n\u00famero 1, jan\/jun. 2011<\/p>\n

RESUMO<\/strong> – O presente artigo busca analisar os reflexos econ\u00f4micos e financeiros dos incentivos fiscais concedidos pelo Governo Federal durante a crise internacional de 2008, bem como os impactos de tais medidas no federalismo fiscal brasileiro. O estudo tamb\u00e9m procura identificar a liga\u00e7\u00e3o entre os objetivos constitucionais que autorizam a interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico e as desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias realizadas no \u00e1pice dos efeitos da crise, quando ondas de incertezas no mundo geraram fortes retra\u00e7\u00f5es na produ\u00e7\u00e3o e na demanda dom\u00e9stica. Por fim, pretende evidenciar os reflexos das medidas antic\u00edclicas adotadas entre 2008 e 2009 no sistema de reparti\u00e7\u00e3o de receitas tribut\u00e1rias, especialmente os desequil\u00edbrios nas finan\u00e7as p\u00fablicas de entes federados.<\/p>\n

1 Introdu\u00e7\u00e3o<\/h3>\n

A crise financeira desencadeada em 2008 empurrou os mercados globalizados em queda livre1<\/sup>. Atirado no mar de tormentas do capitalismo contempor\u00e2neo, o Brasil precisou adotar medidas c\u00e9leres para conter os efeitos danosos da retra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica, atrav\u00e9s da implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas antic\u00edclicas. Nesse sentido, foram concedidos diversos incentivos fiscais pelo Governo Federal, no fito de fomentar a reconstru\u00e7\u00e3o das demandas dom\u00e9sticas negativamente afetadas, de maneira a garantir a continuidade do desenvolvimento nacional. A interven\u00e7\u00e3o estatal, mais do que necess\u00e1ria, revelou-se vital.<\/p>\n

Todavia, em fun\u00e7\u00e3o do modelo de reparti\u00e7\u00e3o de receitas tribut\u00e1rias previsto na Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, as desonera\u00e7\u00f5es fiscais utilizadas para conter a crise acabaram produzindo reflexos financeiros negativos para os entes federados, comprometendo o equil\u00edbrio de contas p\u00fablicas e a continuidade de programas sociais, especialmente nos pequenos munic\u00edpios.<\/p>\n

O presente estudo busca analisar, de um lado, os impactos econ\u00f4micos dos incentivos fiscais editados no contexto da crise internacional, identificando em que compasso podem ser empregados para promover o desenvolvimento nacional, bem como os par\u00e2metros jur\u00eddicos que permitem o seu controle. De outro lado, pretende cotejar os reflexos financeiros dessas medidas no arranjo de partilhas caracter\u00edstico do federalismo fiscal brasileiro.<\/p>\n

Inevitavelmente, toda crise chega ao fim, mas n\u00e3o sem deixar marcas, tanto positivas quanto negativas. Algumas s\u00e3o claramente percept\u00edveis; outras exigem exames com lupas de maior alcance, n\u00e3o apenas focadas no campo da vis\u00e3o tribut\u00e1ria, mas tamb\u00e9m econ\u00f4mica e financeira. Procuraremos, nas linhas seguintes, examinar algumas dessas marcas, com lentes multifocais.<\/p>\n

2 Interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico<\/h3>\n

O intervencionismo estatal \u00e9 fen\u00f4meno concernente ao exerc\u00edcio de uma a\u00e7\u00e3o sistem\u00e1tica sobre a economia, \u201cestabelecendo-se estreita correla\u00e7\u00e3o entre o subsistema pol\u00edtico e o econ\u00f4mico, na medida em que se exige da economia uma otimiza\u00e7\u00e3o de resultados e do Estado a realiza\u00e7\u00e3o da ordem jur\u00eddica como ordem do bem-estar social\u201d2<\/sup>. Pode ocorrer de forma direta ou indireta. Na interven\u00e7\u00e3o direta, o Estado assume o exerc\u00edcio de atividades econ\u00f4micas. Na indireta, age atrav\u00e9s da dire\u00e7\u00e3o ou controle normativo3<\/sup>. A modalidade indireta, assim, configura uma \u201cinterven\u00e7\u00e3o exterior, de enquadramento e de orienta\u00e7\u00e3o que se manifesta em est\u00edmulos ou limita\u00e7\u00f5es, de v\u00e1ria ordem, \u00e0 actividade das empresas\u201d.4<\/p>\n

Ensina Eros Roberto Grau5<\/sup> que a interven\u00e7\u00e3o do Estado pode se dar: (i) por absor\u00e7\u00e3o ou participa\u00e7\u00e3o; (ii) por dire\u00e7\u00e3o; (iii) por indu\u00e7\u00e3o. A primeira hip\u00f3tese representa uma interven\u00e7\u00e3o no dom\u00ednio econ\u00f4mico, ou seja, no \u00e2mbito de atividades econ\u00f4micas em sentido estrito, atuando o Estado em regime de monop\u00f3lio (interven\u00e7\u00e3o por absor\u00e7\u00e3o) ou de competi\u00e7\u00e3o (interven\u00e7\u00e3o por participa\u00e7\u00e3o). As duas outras hip\u00f3teses consubstanciam modalidades de interven\u00e7\u00e3o sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico, desenvolvendo o Estado o papel de regulador.<\/p>\n

Atrav\u00e9s das normas de indu\u00e7\u00e3o, o Estado \u201cprivilegia determinadas atividades em detrimento de outras, orientando os agentes econ\u00f4micos no sentido de adotar aquelas op\u00e7\u00f5es que se tornarem economicamente mais vantajosas\u201d6<\/sup>, mas n\u00e3o fixa san\u00e7\u00f5es pela n\u00e3o-ades\u00e3o \u00e0 hip\u00f3tese estimulada. Entretanto, o incentivo ao comportamento sugerido tende a ser bastante atrativo, na medida em que gera posi\u00e7\u00f5es de vantagem no mercado para os agentes econ\u00f4micos alcan\u00e7ados pelo comando normativo, o qual pode prever diferentes esp\u00e9cies e n\u00edveis de est\u00edmulos.<\/p>\n

\u00c9 no campo da interven\u00e7\u00e3o por indu\u00e7\u00e3o que o Estado pode se valer da pol\u00edtica fiscal para alcan\u00e7ar finalidades espec\u00edficas, \u201ccom a concess\u00e3o de incentivos fiscais setoriais ou regionais, utilizando a maior ou menor incid\u00eancia de carga tribut\u00e1ria como mecanismo redutor de custos e estimulador de atividades econ\u00f4micas\u201d.7<\/sup> Tais finalidades, por\u00e9m, devem ter amparo na Constitui\u00e7\u00e3o. Afinal, s\u00e3o nos valores por ela albergados que encontra resson\u00e2ncia a pr\u00f3pria justificativa da interven\u00e7\u00e3o estatal.<\/p>\n

Vale ressaltar que a Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 prev\u00ea, em seu art. 170, que a ordem econ\u00f4mica \u00e9 fundada na valoriza\u00e7\u00e3o do trabalho humano e na livre iniciativa e tem por fim assegurar a todos exist\u00eancia digna, conforme os ditames da justi\u00e7a social8<\/sup>. A a\u00e7\u00e3o do Estado sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico, com efeito, n\u00e3o poder\u00e1 olvidar tais fundamentos, e dever\u00e1 pautar-se nos princ\u00edpios e objetivos fixados no texto constitucional, dentre os quais a redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais e sociais (art. 170, inciso VII), a busca do pleno emprego (art. 170, inciso VIII) e a garantia do desenvolvimento nacional (art. 3\u00ba, II).<\/p>\n

Embora referidos princ\u00edpios e objetivos sejam dotados de elevado grau de abstra\u00e7\u00e3o e generalidade, o que dificulta o controle final\u00edstico da medida interventiva, constituem c\u00e2nones a subsidiar o int\u00e9rprete. Interven\u00e7\u00f5es estatais despropositadas, em afronta \u00e0 igualdade ou \u00e0 proporcionalidade, n\u00e3o podem ser toleradas no contexto de um Estado Democr\u00e1tico e Social de Direito.<\/p>\n

A face geralmente oculta da tributa\u00e7\u00e3o – a desonera\u00e7\u00e3o fiscal – pode ser um eficiente instrumento de interven\u00e7\u00e3o indutora do Estado, com vistas \u00e0 promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico. Mas cabe ressalvar: o uso desse instrumento deve atentar para as molduras tra\u00e7adas pela Constitui\u00e7\u00e3o, uma vez que a efici\u00eancia econ\u00f4mica, por si mesma, n\u00e3o legitima as a\u00e7\u00f5es estatais9<\/sup>.<\/p>\n

3 Extrafiscalidade<\/h3>\n

Os tributos, al\u00e9m de terem a fun\u00e7\u00e3o arrecadat\u00f3ria de receitas para a manuten\u00e7\u00e3o do Estado, apresentam fun\u00e7\u00f5es redistributiva e regulat\u00f3ria10. Podem, assim, oportunizar desde a redu\u00e7\u00e3o de desigualdades sociais \u00e0 regula\u00e7\u00e3o de mercados. Nesse sentido, a principal finalidade de muitos tributos \u201cn\u00e3o ser\u00e1 a de instrumento de arrecada\u00e7\u00e3o de recursos para o custeio das despesas p\u00fablicas, mas a de um instrumento de interven\u00e7\u00e3o estatal no meio social e na economia privada\u201d11<\/sup>.<\/p>\n

Por meio da tributa\u00e7\u00e3o (e da desonera\u00e7\u00e3o), possibilita-se ao Estado intervir sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico de forma indireta, induzindo a ado\u00e7\u00e3o de determinados comportamentos. \u00c9 a vertente da extrafiscalidade. Nas palavras de Geraldo Ataliba, a extrafiscalidade se configura pelo \u201cemprego deliberado do instrumento tribut\u00e1rio para finalidades n\u00e3o financeiras, mas regulat\u00f3rias de comportamentos sociais, em mat\u00e9ria econ\u00f4mica, social e pol\u00edtica\u201d.12 Segue esta mesma linha o pensamento de Raimundo Bezerra Falc\u00e3o, para quem \u201ca extrafiscalidade \u00e9 atividade financeira que o Estado exercita sem o fim prec\u00edpuo de obter recursos para o seu er\u00e1rio, para o fisco, mas sim com vistas a ordenar ou re-ordenar a economia e as rela\u00e7\u00f5es sociais\u201d.13<\/sup><\/p>\n

Explica Jos\u00e9 Casalta Nabais14 que a extrafiscalidade pode ser traduzida no conjunto de normas que tem por finalidade dominante a consecu\u00e7\u00e3o de resultados econ\u00f4micos ou sociais, por meio da utiliza\u00e7\u00e3o do instrumento fiscal, e n\u00e3o a obten\u00e7\u00e3o de receitas para fazer face \u00e0s despesas p\u00fablicas. De acordo com os ensinamentos de Roque Antonio Carrazza, a extrafiscalidade se caracteriza \u201cquando o legislador, em nome do interesse coletivo, aumenta ou diminui as al\u00edquotas e\/ou as bases de c\u00e1lculo dos tributos, com o objetivo principal de induzir contribuintes a fazer ou deixar de fazer alguma coisa\u201d.15<\/sup><\/p>\n

As exa\u00e7\u00f5es e desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias, desse modo, se colocam como ferramentas para o incentivo ou coibi\u00e7\u00e3o de condutas por parte dos destinat\u00e1rios normativos, contribuindo para a realiza\u00e7\u00e3o \u2013 ou at\u00e9 realizando diretamente – finalidades propugnadas pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal.16<\/sup> Quando as exonera\u00e7\u00f5es s\u00e3o utilizadas para incentivar condutas que promovem a efetiva\u00e7\u00e3o de objetivos constitucionais, com impactos no seio social, justifica-se a extrafiscalidade17<\/sup>. S\u00e3o esses objetivos e finalidades, em s\u00edntese, que legitimam a interven\u00e7\u00e3o estatal.<\/p>\n

\n

Nota-se, por\u00e9m, que o conceito de extrafiscalidade est\u00e1 relacionado a caracter\u00edsticas n\u00e3o-arrecadat\u00f3rias, isto \u00e9, n\u00e3o-fiscais, dos tributos. O pr\u00f3prio prefixo \u201cextra\u201d \u00e9 indicativo dessa alus\u00e3o \u201cpara al\u00e9m\u201d, ou seja, de exce\u00e7\u00e3o ao padr\u00e3o da simples fiscalidade. A distin\u00e7\u00e3o entre fiscalidade de extrafiscalidade, neste compasso, repousaria na finalidade da norma tribut\u00e1ria. Tributos de cunho fiscal seriam instrumentos de arrrecada\u00e7\u00e3o, enquanto tributos extrafiscais seriam preponderantemente mecanismos de interven\u00e7\u00e3o na ordem econ\u00f4mica e social18<\/sup>.<\/p>\n

Todavia, conforme adverte Alfredo Augusto Becker19<\/sup>, na constru\u00e7\u00e3o dos tributos n\u00e3o se ignora o finalismo extrafiscal, nem se esquece o fiscal, pois ambos coexistem: h\u00e1 apenas maior ou menor preval\u00eancia deste ou daquele finalismo. A presen\u00e7a de uma dessas finalidades n\u00e3o exclui necessariamente a outra. Mesmo tributos de car\u00e1ter eminentemente arrecadat\u00f3rio, como o Imposto sobre a Renda, podem ser alterados com finalidades extrafiscais.<\/p>\n

Com base na li\u00e7\u00e3o de Klaus Vogel, que identifica nas normas tribut\u00e1rias a fun\u00e7\u00e3o de distribuir a carga tribut\u00e1ria (conforme crit\u00e9rios de justi\u00e7a distributiva), a fun\u00e7\u00e3o indutora e a fun\u00e7\u00e3o simplificadora, Lu\u00eds Eduardo Schoueri defende ser a extrafiscalidade g\u00eanero, do qual seriam esp\u00e9cie as normas tribut\u00e1rias indutoras20<\/sup>. Tais normas visam a alcan\u00e7ar determinadas finalidades, demandando do int\u00e9rprete o cotejamento de elementos extratextuais, como o contexto hist\u00f3rico e econ\u00f4mico em que editadas. Da\u00ed a pertin\u00eancia do m\u00e9todo teleol\u00f3gico.<\/p>\n

O m\u00e9todo teleol\u00f3gico tem por escopo \u201capanhar a fun\u00e7\u00e3o de cada dispositivo legal dentro da estrutura da ordem jur\u00eddico-tribut\u00e1ria e em seu relacionamento com as demais partes da ordem jur\u00eddica\u201d21<\/sup>. Essa forma de interpretar o Direito parte da premissa de que \u00e9 sempre poss\u00edvel atribuir um dado prop\u00f3sito \u00e0s normas. Seu movimento interpretativo, conforme explica Tercio Sampaio Ferraz Jr., \u201cparte das conseq\u00fc\u00eancias avaliadas das normas e retorna para o interior do sistema\u201d22<\/sup>. Nesse giro, considera\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas podem ser levantadas em sustenta\u00e7\u00e3o do alcance de determinada finalidade pela norma jur\u00eddica tribut\u00e1ria.<\/p>\n

Com efeito, \u00e9 poss\u00edvel afirmar que finalidades inerentes \u00e0 estrutura de normas tribut\u00e1rias indutoras formam um substrato axiol\u00f3gico que n\u00e3o se pode ignorar. A circunst\u00e2ncia de carecerem de positiva\u00e7\u00e3o expressa n\u00e3o deve conduzir ao absurdo de neg\u00e1-las23<\/sup>. Cabe ao int\u00e9rprete avaliar, com base no m\u00e9todo teleol\u00f3gico, a compatibilidade entre tais finalidades e o sistema constitucional.<\/p>\n

4 Conceito, modalidades e efeitos dos Incentivos Fiscais<\/h3>\n

O Decreto n. 2.543A, de 05\/01\/1912, que estabelecia \u201cmedidas destinadas a facilitar e desenvolver a cultura da seringueira, do caucho, da mani\u00e7oba e da mangabeira e a colheita e beneficiamento da borracha extra\u00edda dessas \u00e1rvores\u201d, prevendo a isen\u00e7\u00e3o de impostos de importa\u00e7\u00e3o, pr\u00eamios para aqueles que fizessem planta\u00e7\u00f5es regulares e inteiramente novas, al\u00e9m de outros incentivos, talvez tenha sido a experi\u00eancia pioneira em da institui\u00e7\u00e3o de medidas de interven\u00e7\u00e3o por indu\u00e7\u00e3o no Brasil24. J\u00e1 nesse momento se percebe a tend\u00eancia de utiliza\u00e7\u00e3o de incentivos fiscais para o alcance de objetivos econ\u00f4micos.<\/p>\n

Desde tal antecedente hist\u00f3rico at\u00e9 os dias atuais, foram in\u00fameros os incentivos fiscais criados para viabilizar interven\u00e7\u00f5es sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico. Mas o que caracteriza esses instrumentos? Qual, afinal, a ideia por tr\u00e1s dos incentivos fiscais?<\/p>\n

Numa concep\u00e7\u00e3o ampla, incentivos fiscais s\u00e3o medidas que estimulam a realiza\u00e7\u00e3o de determinada conduta25. Nesse sentido, \u201ca concess\u00e3o de incentivos fiscais se insere como instrumento de interven\u00e7\u00e3o no dom\u00ednio econ\u00f4mico a fim de que se possam concretizar vetores e valores norteadores do Estado\u201d26<\/sup>.<\/p>\n

De forma mais restritiva, parcela da doutrina entende que os incentivos constituem \u201cmedidas fiscais que excluem total ou parcialmente o cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, aplicadas pelo Governo Central com a finalidade de desenvolver economicamente uma determinada regi\u00e3o, ou um determinado setor de atividade\u201d27<\/sup>. Seriam, portanto, incentivos fiscais \u201ctodas as normas que excluem total ou parcialmente o cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, com a finalidade de estimular o desenvolvimento econ\u00f4mico de determinado setor de atividade ou regi\u00e3o do pa\u00eds\u201d28<\/sup>.<\/p>\n

O Plen\u00e1rio do Supremo Tribunal Federal seguiu esse conceito ligado \u00e0 ideia de exclus\u00e3o do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, no julgamento dos Recursos Extraordin\u00e1rios n. 577.348 e 561.485, sob a relatoria do Ministro Ricardo Lewandoski, o qual asseverou em seu voto condutor que \u201cincentivos ou est\u00edmulos fiscais s\u00e3o todas as normas jur\u00eddicas ditadas com finalidades extrafiscais de promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico e social que excluem total ou parcialmente o cr\u00e9dito tribut\u00e1rio\u201d29<\/sup>.<\/p>\n

Entretanto, n\u00e3o s\u00e3o apenas os casos de exclus\u00e3o do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio30<\/sup> que podem configurar incentivos fiscais. O conceito de incentivos fiscais abrange tamb\u00e9m outras formas de desonera\u00e7\u00e3o, como a redu\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas ou mesmo a posterga\u00e7\u00e3o do prazo de recolhimento de determinada exa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A t\u00e9cnica da \u201cal\u00edquota zero\u201d \u00e9 ontologicamente diversa da isen\u00e7\u00e3o, e tamb\u00e9m se insere na categoria dos incentivos fiscais. Ao se estabelecer a al\u00edquota de 0%, ocorre a nulifica\u00e7\u00e3o do montante devido a t\u00edtulo de tributo, em virtude de uma opera\u00e7\u00e3o matem\u00e1tica de multiplica\u00e7\u00e3o. Isso n\u00e3o significa que o produto seja isento, mas apenas que sua al\u00edquota foi fixada em valor nulificante. O resultado da conta, de qualquer modo, \u00e9 notoriamente um incentivo.<\/p>\n

Conforme defini\u00e7\u00e3o de Rubens Gomes de Souza, um dos idealizadores do C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional – CTN, a isen\u00e7\u00e3o \u00e9 \u201cfavor fiscal concedido por lei, que consiste em dispensar o pagamento de um tributo devido\u201d31<\/sup>. Pressup\u00f5e, portanto, a exist\u00eancia de um \u201ctributo devido\u201d, de acordo com a l\u00f3gica que guiou a reda\u00e7\u00e3o do art. 175 do CTN.<\/p>\n

Com a aplica\u00e7\u00e3o de al\u00edquota zero, sequer chega a existir tributo devido, pois o valor resultante da incid\u00eancia tribut\u00e1ria \u00e9 nulo. Na pr\u00e1tica, o resultado financeiro \u00e9 equivalente a uma isen\u00e7\u00e3o, por\u00e9m as premissas te\u00f3ricas s\u00e3o distintas. E \u00e9 precisamente essa distin\u00e7\u00e3o que assegura a inaplicabilidade das restri\u00e7\u00f5es fixadas no art. 150, \u00a76\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal32<\/sup> nos casos de altera\u00e7\u00f5es, pelo Poder Executivo, das al\u00edquotas do Imposto de Importa\u00e7\u00e3o, do Imposto de Exporta\u00e7\u00e3o, do Imposto sobre Produtos Industrializados \u2013 IPI, e do Imposto sobre Opera\u00e7\u00f5es de Cr\u00e9dito, C\u00e2mbio e Seguro, ou Relativas a T\u00edtulos e Valores Mobili\u00e1rios \u2013 IOF, com fundamento no art. 153, \u00a71\u00ba, da Lei Maior33<\/sup>.<\/p>\n

Enquanto a outorga de isen\u00e7\u00e3o de referidos tributos depende de lei espec\u00edfica, a altera\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas pode ser realizada por simples decreto do Poder Executivo, permitindo uma maior flexibilidade e agilidade normativa em mat\u00e9ria de regula\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica atrav\u00e9s de pol\u00edticas fiscais. Nesse mesmo vi\u00e9s, o art. 14, \u00a73\u00ba, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, exclui altera\u00e7\u00f5es das al\u00edquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constitui\u00e7\u00e3o da obrigatoriedade de estimativa pr\u00e9via do respectivo impacto or\u00e7ament\u00e1rio-financeiro.<\/p>\n

Tampouco se pode enquadrar a concess\u00e3o de cr\u00e9ditos tribut\u00e1rios ou diferimentos de prazos para recolhimento na no\u00e7\u00e3o de \u201cexclus\u00e3o\u201d de cr\u00e9dito. No entanto, \u00e9 ineg\u00e1vel que esses est\u00edmulos se amoldam \u00e0 ideia de incentivo fiscal. Assim como ocorre com a redu\u00e7\u00e3o da base de c\u00e1lculo ou a concess\u00e3o de isen\u00e7\u00e3o, o mecanismo de creditamentos gera para o particular, ao final, um saldo menor de despesas com o pagamento de obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias. O adiamento do prazo para adimplemento de tais obriga\u00e7\u00f5es (morat\u00f3ria) tamb\u00e9m \u00e9 uma esp\u00e9cie de vantagem operada no lado da arrecada\u00e7\u00e3o, pois o custo da posterga\u00e7\u00e3o (juros e corre\u00e7\u00e3o monet\u00e1ria) \u00e9 assumido pelo Estado. Da mesma forma, anistias (perd\u00e3o legal de infra\u00e7\u00f5es) e remiss\u00f5es34<\/sup> (dispensa do pagamento de d\u00e9bitos tribut\u00e1rios) podem ser adotados como esp\u00e9cies de incentivos fiscais.<\/p>\n

Nessa perspectiva, pode ser considerado incentivo fiscal qualquer instrumento, de car\u00e1ter tribut\u00e1rio ou financeiro, que conceda a particulares vantagens pass\u00edveis de express\u00e3o em pec\u00fania, com o objetivo de realizar finalidades constitucionalmente previstas, atrav\u00e9s da interven\u00e7\u00e3o estatal por indu\u00e7\u00e3o. Essas vantagens podem operar subtra\u00e7\u00f5es ou exclus\u00f5es no conte\u00fado de obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias, ou mesmo adiar os prazos de adimplemento dessas obriga\u00e7\u00f5es. \u00c9 poss\u00edvel, ainda, que autorizem transfer\u00eancias diretas destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, como acontece nas hip\u00f3teses previstas no art. 12, \u00a73\u00ba, da Lei n\u00ba. 4.320\/6435<\/sup> (subven\u00e7\u00f5es).<\/p>\n

As subven\u00e7\u00f5es e os subs\u00eddios, a nosso ver, configuram incentivos financeiros<\/em>, implementados no lado das despesas do Estado, e n\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria. As demais hip\u00f3teses acima mencionadas se enquadram como incentivos tribut\u00e1rios<\/em>. De toda sorte, tais instrumentos (incentivos tribut\u00e1rios e incentivos financeiros) s\u00e3o muitas vezes cambi\u00e1veis entre si, sendo um problema secund\u00e1rio a forma que adquirem. O que realmente acaba importando, seja para os agentes no mercado, seja para as finan\u00e7as p\u00fablicas, \u00e9 a express\u00e3o pecuni\u00e1ria resultante do benef\u00edcio, bem como sua efici\u00eancia para o sistema econ\u00f4mico36<\/sup>. Por representarem perda volunt\u00e1ria de receitas p\u00fablicas, sua concess\u00e3o deve estar devidamente lastreada em finalidades constitucionais, sob pena de malferir os pr\u00f3prios fundamentos da interven\u00e7\u00e3o sobre a ordem econ\u00f4mica.<\/p>\n

5 Par\u00e2metros de controle<\/h3>\n

Incentivos fiscais se afirmam como instrumentos indutores de comportamentos voltados ao alcance de objetivos constitucionalmente estipulados como relevantes no contexto de um Estado Social e Democr\u00e1tico de Direito. Nessa medida, sua utiliza\u00e7\u00e3o deve conciliar-se com a busca do bem comum, ditando-se por considera\u00e7\u00f5es de interesse coletivo, como a promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico37<\/sup>.<\/p>\n

\n

O papel promocional dos incentivos fiscais, segundo a li\u00e7\u00e3o de Heleno T\u00f4rres, consiste precisamente no \u201cservir como medida para impulsionar a\u00e7\u00f5es ou corretivos de distor\u00e7\u00f5es do sistema econ\u00f4mico, visando a atingir certos benef\u00edcios, cujo alcance poderia ser tanto ou mais dispendioso, em vista de planejamentos p\u00fablicos previamente motivados\u201dA an\u00e1lise da legitimidade da concess\u00e3o de benef\u00edcios fiscais fundamenta-se na verifica\u00e7\u00e3o das finalidades da medida, e na sua pertin\u00eancia com rela\u00e7\u00e3o aos valores refletidos no texto constitucional. Ser\u00e1 leg\u00edtimo o incentivo fiscal concedido sob o amparo de des\u00edgnios constitucionais, como instrumento de promo\u00e7\u00e3o de finalidades relevantes \u00e0 coletividade. Por via transversa, ser\u00e1 ileg\u00edtimo (e, portanto, odioso) o benef\u00edcio que se destinar a privilegiar pessoas ou situa\u00e7\u00f5es espec\u00edficas, em detrimento do princ\u00edpio da igualdade; ou que n\u00e3o guarde pertin\u00eancia com os objetivos constitucionais autorizadores da interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre a economia.<\/p>\n

Com arrimo em Misabel Derzi, ressalta Schoueri38<\/sup> que representam privil\u00e9gios intoler\u00e1veis aqueles incentivos fiscais que, n\u00e3o fiscalizados em seus resultados, se estendem excessivamente no tempo, ou servem \u00e0 concentra\u00e7\u00e3o de renda ou prote\u00e7\u00e3o de grupos economicamente mais fortes, em detrimento da maioria da popula\u00e7\u00e3o, \u00e0 qual s\u00e3o transferidos seus altos custos sociais.<\/p>\n

O ordenamento jur\u00eddico, de fato, n\u00e3o se coaduna com privil\u00e9gios odiosos. A concess\u00e3o de incentivos fiscais que n\u00e3o sejam compat\u00edveis com as finalidades constitucionais que fundamentam a interven\u00e7\u00e3o estatal por indu\u00e7\u00e3o \u00e9 perfeitamente suscet\u00edvel de controle jurisdicional. Contudo, quais par\u00e2metros podem ser utilizados para avaliar essa compatibilidade?<\/p>\n

A norma tribut\u00e1ria indutora n\u00e3o pode ir al\u00e9m do ponto necess\u00e1rio para alcan\u00e7ar os objetivos constitucionais que a lastreiam. Tampouco deve ser editada sem pr\u00e9via an\u00e1lise econ\u00f4mica da sua potencial efici\u00eancia na busca dos fins pretendidos pelo Estado. Precisa, enfim, observar a regra da proporcionalidade<\/em> na interven\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica39<\/sup>.<\/p>\n

O exame da proporcionalidade \u00e9 realizado com base em tr\u00eas elementos, que se relacionam subsidiariamente entre si: (i) adequa\u00e7\u00e3o; (ii) necessidade; (iii) proporcionalidade em sentido estrito. Um meio \u00e9 considerado adequado<\/em> quando for apto para promover o alcance de um determinado resultado40<\/sup>. Se implicar restri\u00e7\u00f5es a direitos fundamentais, somente ser\u00e1 considerado necess\u00e1rio<\/em> \u201ccaso a realiza\u00e7\u00e3o do objetivo perseguido n\u00e3o possa ser promovida, com a mesma intensidade, por meio de outro ato que limite, em menor medida, o direito fundamental atingido\u201d41<\/sup>. Por \u00faltimo, verifica-se a proporcionalidade em sentido estrito a partir de um ju\u00edzo de pondera\u00e7\u00e3o acerca da intensidade da restri\u00e7\u00e3o ao direito fundamental atingido e a import\u00e2ncia da efetiva\u00e7\u00e3o do direito que com ele colide, e que lastreia a ado\u00e7\u00e3o da medida42<\/sup>.<\/p>\n

Al\u00e9m da proporcionalidade, a igualdade estrutural \u00e9 tamb\u00e9m par\u00e2metro para o controle da compatibilidade dos incentivos fiscais com o sistema constitucional. Para que haja observ\u00e2ncia ao princ\u00edpio da igualdade (art. 5\u00ba, caput<\/em>, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal43<\/sup>), a medida de compara\u00e7\u00e3o eleita para realizar diferencia\u00e7\u00f5es deve manter rela\u00e7\u00e3o fundada de pertin\u00eancia com a finalidade que lastreia sua utiliza\u00e7\u00e3o, com base em suportes emp\u00edricos consider\u00e1veis44<\/sup>. Significa que se deve comprovar que o crit\u00e9rio de distin\u00e7\u00e3o elegido fomenta a finalidade visada, em maior medida do que outros crit\u00e9rios poss\u00edveis. Essa finalidade precisa ser clara e coerente, j\u00e1 que \u00e9 dever do Estado tratar a todos igualmente45<\/sup>, e apenas s\u00e3o admiss\u00edveis distin\u00e7\u00f5es se existirem motivos razo\u00e1veis.<\/p>\n

Diante da necessidade de observ\u00e2ncia ao princ\u00edpio da igualdade, o tratamento diferenciado em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria, decorrente da utiliza\u00e7\u00e3o de instrumentos extrafiscais, apenas ser\u00e1 considerado leg\u00edtimo quando: (i) n\u00e3o configurar irrazo\u00e1vel benef\u00edcio individual; (ii) estiver ancorado em finalidade constitucional; (iii) decorrer de fator de discrimina\u00e7\u00e3o e medida de compara\u00e7\u00e3o adequados.46<\/sup><\/p>\n

A jurisprud\u00eancia do Supremo Tribunal Federal \u00e9 escassa no que tange a verifica\u00e7\u00f5es aprofundadas dos crit\u00e9rios de controle das normas tribut\u00e1rias indutoras. Num primeiro momento, em precedentes da d\u00e9cada de 1990, o STF evitou adentrar no m\u00e9rito de medidas extrafiscais, afirmando serem atos discricion\u00e1rios do Poder P\u00fablico. Na an\u00e1lise do Recurso Extraordin\u00e1rio n. 149.659, julgado em 1995, a Corte entendeu que a isen\u00e7\u00e3o \u201cdecorre do implemento de pol\u00edtica fiscal e econ\u00f4mica, pelo Estado, tendo em vista determinado interesse social; envolve, assim, um ju\u00edzo de conveni\u00eancia e oportunidade do Poder Executivo\u201d47<\/sup>, n\u00e3o estando sujeita a controle material pelo Poder Judici\u00e1rio. Nada obstante a premissa da discricionariedade do ato, j\u00e1 naquela \u00e9poca o Supremo Tribunal Federal consignou a necessidade de legitima\u00e7\u00e3o<\/em> das isen\u00e7\u00f5es, que se destinam \u201ca partir de crit\u00e9rios racionais, l\u00f3gicos e impessoais estabelecidos de modo leg\u00edtimo em norma legal, a implementar objetivos estatais nitidamente qualificados pela nota da extrafiscalidade\u201d48<\/sup>.<\/p>\n

O STF tamb\u00e9m observou a via de m\u00e3o dupla das normas tribut\u00e1rias indutoras, ou seja, a possibilidade de tais instrumentos serem utilizados para induzirem positiva ou negativamente comportamentos. Na hip\u00f3tese de aumento de al\u00edquotas de IPI sobre cigarros, destacou o Ministro Cezar Peluso a viabilidade da fun\u00e7\u00e3o inibidora<\/em>, presente nos tributos de car\u00e1ter extrafiscal proibitivo, refletido na elevada al\u00edquota do IPI, com o n\u00edtido vi\u00e9s de desest\u00edmulo por indu\u00e7\u00e3o na economia49<\/sup>.<\/p>\n

De outra banda, examinando isen\u00e7\u00e3o fiscal de IPI sobre o a\u00e7\u00facar de cana, concedida com base em crit\u00e9rio espacial (art. 2\u00ba da Lei n\u00ba. 8.393\/91), o STF reconheceu a aus\u00eancia de conte\u00fado arbitr\u00e1rio<\/em> na aludida norma tribut\u00e1ria, afirmando que a sua concess\u00e3o pela Uni\u00e3o Federal objetivou conferir efetividade ao art. 3\u00ba, incisos II e III, da Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica. Ressaltou, ainda, que tal benef\u00edcio p\u00f4s em relevo a fun\u00e7\u00e3o extrafiscal do IPI, \u201cutilizado como instrumento de promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento nacional e de supera\u00e7\u00e3o das desigualdades sociais e regionais\u201d50<\/sup>. Tal precedente ilustra de forma clara a possibilidade de normas tribut\u00e1rias indutoras, como isen\u00e7\u00f5es sobre o IPI, serem utilizadas como instrumentos de promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento<\/em>. O par\u00e2metro de controle desses instrumentos acenado pelo STF seria a eventual arbitrariedade<\/em> do Poder P\u00fablico na sua concess\u00e3o.<\/p>\n

Todavia, pode ser tarefa extremamente dif\u00edcil avaliar o grau de arbitrariedade de um benef\u00edcio fiscal conjuntural. Por vezes, normas tribut\u00e1rias indutoras s\u00e3o empregadas com lastro em crit\u00e9rios de efici\u00eancia econ\u00f4mica<\/em>, e n\u00e3o de justi\u00e7a distributiva. Exemplos disto s\u00e3o os incentivos dirigidos a setores espec\u00edficos durante a crise internacional, pautados em vis\u00f5es macroecon\u00f4micas sobre o comportamento da demanda dom\u00e9stica e dos investimentos das empresas, e n\u00e3o na busca da equidade ou justi\u00e7a social.<\/p>\n

Tendo em vista que os incentivos fiscais se sujeitam rigorosamente aos ditames da Constitui\u00e7\u00e3o, \u201cdevem ser concedidos a partir de an\u00e1lises t\u00e9cnicas da economia, que deve fornecer ao direito instrumentos \u00fateis de busca das solu\u00e7\u00f5es para os problemas sociais\u201d.51<\/sup> Da\u00ed o papel de relevo do sistema econ\u00f4mico para o Direito Tribut\u00e1rio. A partir de elementos objetivos da Economia \u00e9 que se torna poss\u00edvel avaliar a adequa\u00e7\u00e3o<\/em> da interven\u00e7\u00e3o indutora projetada, e consequentemente sua compatibilidade com o ordenamento constitucional. Essa adequa\u00e7\u00e3o est\u00e1 relacionada \u00e0 efetividade da medida jur\u00eddica, ou seja, \u00e0 sua potencial capacidade de produzir os efeitos econ\u00f4micos desejados. Quanto menor for a efetividade, menor o grau de adequa\u00e7\u00e3o, e maior o desn\u00edvel em rela\u00e7\u00e3o ao objetivo constitucional que confere legitimidade \u00e0 interven\u00e7\u00e3o estatal. Caso esse grau de adequa\u00e7\u00e3o revele assimetrias incompat\u00edveis com os prop\u00f3sitos econ\u00f4micos da interven\u00e7\u00e3o, indicando a despropor\u00e7\u00e3o da medida adotada, a norma tribut\u00e1ria indutora dever\u00e1 ser retirada do sistema jur\u00eddico.<\/p>\n

De modo semelhante, tamb\u00e9m dever\u00e1 ser retirada do sistema a norma tribut\u00e1ria indutora que viole o princ\u00edpio da igualdade, concedendo benef\u00edcio singular e irrazo\u00e1vel, ou elegendo medida de compara\u00e7\u00e3o ou fator de discrimina\u00e7\u00e3o inadequados \u00e0s finalidades constitucionais que fundamentam a indu\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica.<\/p>\n

6 Impactos econ\u00f4micos das medidas antic\u00edclicas utilizadas pelo Governo<\/h3>\n

Em outubro de 2008, a economia americana desabou brutalmente, em virtude da total ruptura de confian\u00e7a do mercado financeiro. Rapidamente, como um \u201cefeito domin\u00f3\u201d, o p\u00e2nico se alastrou pelo mundo. J\u00e1 n\u00e3o se podia acreditar na solidez dos bancos. Diante de um cen\u00e1rio de incertezas, o cr\u00e9dito tornou-se escasso, abalando o consumo.<\/p>\n

Com a diminui\u00e7\u00e3o do consumo das fam\u00edlias e dos investimentos das empresas, vigas estruturais do crescimento econ\u00f4mico, os n\u00fameros do Produto Interno Bruno \u2013 PIB s\u00e3o afetados, aumentando ainda mais o temor de recess\u00f5es. Esse temor ocasiona efeitos prejudiciais na concess\u00e3o de cr\u00e9dito. O resultado: menos dinheiro dispon\u00edvel, menos gastos, menos produ\u00e7\u00e3o, menos crescimento, menos emprego. Os efeitos negativos de uma crise de confian\u00e7a geram efeitos ainda mais negativos, e incertezas ainda maiores. \u00c9 necess\u00e1rio agir r\u00e1pido para evitar que esses efeitos n\u00e3o contaminem todos os setores da economia.<\/p>\n

A redu\u00e7\u00e3o da demanda dom\u00e9stica tende a afetar bastante os setores industriais, principalmente o automotivo e o setor de bens de capital (relacionado a investimentos empresariais), os quais dependem diretamente da oferta de financiamentos. Em face do aumento do custo do cr\u00e9dito, provocado pelas incertezas da crise financeira, reduz-se o interesse pela aquisi\u00e7\u00e3o de bens industrializados de alto valor, como os autom\u00f3veis. De outra banda, empresas que dependem diretamente de financiamentos tamb\u00e9m passam a conter seus investimentos. A consequ\u00eancia \u00e9 o abalo direto nos \u00edndices econ\u00f4micos que medem o desempenho da ind\u00fastria.<\/p>\n

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De fato, a crise intensificou a retra\u00e7\u00e3o da ind\u00fastria brasileira. No m\u00eas de dezembro de 2008, foi registrada desacelera\u00e7\u00e3o de 12,4% frente ao m\u00eas anterior, de acordo com dados do IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estat\u00edstica, sendo o pior resultado da s\u00e9rie hist\u00f3rica, iniciada em 1991, influenciado principalmente pelo setor automobil\u00edstico, cuja produ\u00e7\u00e3o caiu 39,7%52<\/sup>.<\/p>\n

Diante desse cen\u00e1rio temeroso, medidas de est\u00edmulo \u00e0 demanda interna s\u00e3o rem\u00e9dios indispens\u00e1veis. Dentre os instrumentos poss\u00edveis, a concess\u00e3o de incentivos fiscais se destaca pela maleabilidade, celeridade e efici\u00eancia com que pode ser manejada pelo Poder Executivo, visando \u00e0 retomada do crescimento econ\u00f4mico.<\/p>\n

A possibilidade de est\u00edmulos na demanda agregada sob a forma de incentivos fiscais serem vistos como fonte de recupera\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica foi analisada extensivamente por economistas norte-americanos ap\u00f3s a crise de 1929. Pesquisas realizadas na d\u00e9cada de 1940 j\u00e1 apontavam que a pol\u00edtica fiscal revelou-se um efetivo instrumento de revigorar o f\u00f4lego da economia afetada pela crise53<\/sup>.<\/p>\n

Uma das recomenda\u00e7\u00f5es do Fundo Monet\u00e1rio Internacional, no tocante ao contorno da crise deflagrada em 2008, foi a promo\u00e7\u00e3o de medidas de est\u00edmulo fiscal at\u00e9 determinada data (como a redu\u00e7\u00e3o de impostos sobre consumo durante um per\u00edodo certo)54<\/sup>. Instrumentos fiscais antic\u00edclicos devem, a princ\u00edpio, ter impacto transit\u00f3rio, sendo revistos t\u00e3o logo a economia apresente os sinais de recupera\u00e7\u00e3o esperados.<\/p>\n

Foi esse o principal caminho adotado pelo Brasil, por meio da redu\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas de tributos com acento extrafiscal, notadamente o IPI e o IOF.<\/p>\n

O IPI apresenta caracter\u00edsticas que \u201co tornam adapt\u00e1vel \u00e0s flutua\u00e7\u00f5es da pol\u00edtica, das finan\u00e7as, da conjuntura nacional e, at\u00e9 internacional\u201d55<\/sup>. Pode ser manejado extrafiscalmente com bastante flexibilidade, em virtude previs\u00e3o do art. 153, \u00a71\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Com o objetivo de aumentar a demanda interna os investimentos, evitando maiores retra\u00e7\u00f5es na produ\u00e7\u00e3o industrial, as quais afetam o n\u00edvel de emprego e as taxas de crescimento do pa\u00eds, foi promovida redu\u00e7\u00e3o tempor\u00e1ria (por prazo determinado) do IPI sobre ve\u00edculos56<\/sup>, eletrodom\u00e9sticos da linha branca, materiais de constru\u00e7\u00e3o e bens de capital57<\/sup>. Paralelamente, reduziu-se a al\u00edquota do IOF sobre cr\u00e9dito direto a pessoa f\u00edsica, no escopo de estimular a sua concess\u00e3o58<\/sup>. Demais disso, alterouse a tabela do IRPF59<\/sup>, criando-se novas al\u00edquotas, o que pragmaticamente implicou diminui\u00e7\u00f5es no valor final pago a t\u00edtulo do imposto, aumentando de forma indireta o poder de consumo das fam\u00edlias.<\/p>\n

Se, por um lado, a redu\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas do IPI apresenta fun\u00e7\u00e3o antic\u00edclica t\u00edpica<\/em>, tendo sido concedida por tempo determinado e com gradual retorno ap\u00f3s a verifica\u00e7\u00e3o das condi\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas que objetivavam promover, o mesmo n\u00e3o se pode afirmar com rela\u00e7\u00e3o \u00e0 altera\u00e7\u00e3o das faixas de incid\u00eancia e novas al\u00edquotas do IRPF, que configura medida antic\u00edclica at\u00edpica<\/em>, de efeitos permanentes<\/em>.<\/p>\n

A estimativa de ren\u00fancia de receitas tribut\u00e1rias decorrente de a\u00e7\u00f5es antic\u00edclicas durante a crise, para o ano de 2009, foi inicialmente avaliada pelo Governo em 3.342 bilh\u00f5es.60<\/sup> As desonera\u00e7\u00f5es fiscais concedidas, destinadas a setores produtivos espec\u00edficos e faixas de renda com capacidade de consumo, embora tenham gerado elevadas ren\u00fancias de receitas tribut\u00e1rias, contribu\u00edram decisivamente para a frenagem dos efeitos negativos da crise no Brasil. A redu\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o final ao consumidor, em decorr\u00eancia da aplica\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas menores do IPI (at\u00e9 zero), ocasionou um incremento nas vendas e, por conseguinte, na produ\u00e7\u00e3o, evitando quedas acentuadas no n\u00edvel de emprego. Nos meses de mar\u00e7o e junho de 2009, quando os benef\u00edcios se encerrariam, houve intenso aumento nas vendas dos produtos alcan\u00e7ados pelas medidas indutoras. Autom\u00f3veis e caminh\u00f5es novos tiveram o melhor m\u00eas de mar\u00e7o da hist\u00f3ria das montadoras no pa\u00eds, com um aumento de 36% em compara\u00e7\u00e3o com fevereiro de 2008, segundo dados da Federa\u00e7\u00e3o Nacional de Distribui\u00e7\u00e3o de Ve\u00edculos Automotores61<\/sup>. Se n\u00e3o houvesse a desonera\u00e7\u00e3o, as quedas nas vendas de ve\u00edculos provavelmente afetariam bastante a arrecada\u00e7\u00e3o dos Estados e Munic\u00edpios, j\u00e1 que o volume do IPVA \u2013 Imposto sobre a Propriedade de Ve\u00edculos Automotores tenderia a ser significativamente menor.<\/p>\n

Ademais, estima-se que a redu\u00e7\u00e3o do IPI contribuiu para manter entre 50 mil e 60 mil empregos diretos e indiretos na economia brasileira no primeiro semestre de 200962. A demanda dom\u00e9stica acabou sendo a indutora do crescimento em 2009 e no primeiro trimestre de 2010, principalmente pela menor afeta\u00e7\u00e3o do consumo das fam\u00edlias durante a crise, em face desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias concedidas63<\/sup>.<\/p>\n

As normas tribut\u00e1rias indutoras estruturadas durante a crise tiveram a importante fun\u00e7\u00e3o de estimular o crescimento econ\u00f4mico<\/em>, por meio da redu\u00e7\u00e3o do custo de impostos incidentes sobre o consumo, impulsionando a compra de bens de capital, autom\u00f3veis e eletrodom\u00e9sticos, de molde a incrementar os n\u00edveis da demanda dom\u00e9stica. Contribu\u00edram, assim, para a equaliza\u00e7\u00e3o<\/em> das distor\u00e7\u00f5es provocadas no mercado em virtude da crise de cr\u00e9dito e da retra\u00e7\u00e3o do consumo.<\/p>\n

Percebe-se que, al\u00e9m de constitu\u00edrem meios adequados<\/em> (proporcionais) \u00e0 promo\u00e7\u00e3o das finalidades constitucionais que embasaram a interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico, as normas tribut\u00e1rias indutoras utilizadas pelo Governo para conter a crise se revelaram eficientes<\/em> no alcance de seus objetivos. Tanto que geraram um aumento hist\u00f3rico da demanda nos setores alcan\u00e7ados pelos incentivos.<\/p>\n

Por outro lado, constata-se que os benef\u00edcios concedidos n\u00e3o incorreram em afronta ao princ\u00edpio da igualdade, uma vez que: (i) n\u00e3o denotam privil\u00e9gios odiosos, pois foram destinados em car\u00e1ter tempor\u00e1rio, com objetivos de curto prazo claros e delimitados, aos setores mais prejudicados com a contra\u00e7\u00e3o da demanda, e cujo impulso ocasionaria resultados econ\u00f4micos potencialmente positivos; (ii) ancoram-se em finalidades constitucionais de promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento nacional e de busca do pleno emprego; (iii) elegeram fatores de discrimina\u00e7\u00e3o e medida de compara\u00e7\u00e3o adequados a uma pol\u00edtica fiscal antic\u00edclica, que escalonou como metas priorit\u00e1rias a retomada dos investimentos das empresas, o crescimento da demanda dom\u00e9stica relacionada \u00e0 ind\u00fastria, e o est\u00edmulo ao cr\u00e9dito. O foco no setor automobil\u00edstico, de eletrodom\u00e9sticos e de bens de capital se justifica em face dessas metas de curto prazo, de car\u00e1ter pol\u00edticoecon\u00f4mico, e n\u00e3o a partir de considera\u00e7\u00f5es de justi\u00e7a distributiva.<\/p>\n

A compatibilidade com a regra da proporcionalidade e com o princ\u00edpio da igualdade n\u00e3o significa, por\u00e9m, a aus\u00eancia de reflexos financeiros negativos das medidas adotadas pelo Governo Federal sobre o equil\u00edbrio das finan\u00e7as p\u00fablicas dos entes subnacionais. Este equil\u00edbrio, por sua vez, \u00e9 fundamental para que possa ser garantido o desenvolvimento econ\u00f4mico nacional de modo harm\u00f4nico na federa\u00e7\u00e3o brasileira. Da\u00ed porque a corre\u00e7\u00e3o de assimetrias financeiras negativas, decorrentes do uso de normas tribut\u00e1rias indutoras, se revela indispens\u00e1vel para a preserva\u00e7\u00e3o da compatibilidade das medidas extrafiscais com as finalidades constitucionais que as lastreiam.<\/p>\n

7 Reflexos financeiros dos incentivos fiscais concedidos durante a crise<\/h3>\n

Os incentivos fiscais oferecidos em virtude da crise financeira de 2008 alteraram substancialmente a arrecada\u00e7\u00e3o do IPI e do IR. Apenas em rela\u00e7\u00e3o ao IPI, principalmente em virtude das medidas propostas pelo Governo no ano de 2009, houve decr\u00e9scimo de aproximadamente 7,7 bilh\u00f5es de reais na arrecada\u00e7\u00e3o l\u00edquida, 22% a menos do que em 200864<\/sup>. No primeiro trimestre de 2009, a diferen\u00e7a para o mesmo per\u00edodo do ano anterior foi cerca de 1,2 bilh\u00f5es de reais a menos. Al\u00e9m disso, calcula-se a altera\u00e7\u00e3o da tabela de al\u00edquotas do IRPF tenha gerado uma diminui\u00e7\u00e3o de quase R$ 520 milh\u00f5es na arrecada\u00e7\u00e3o do primeiro trimestre de 2009, relativamente ao ano de 200865<\/sup>. De acordo com estudos do Minist\u00e9rio da Fazenda, as desonera\u00e7\u00f5es estimadas para o IRPF foram da ordem de 5 bilh\u00f5es de reais66<\/sup>.<\/p>\n

Essa diminui\u00e7\u00e3o abrupta da arrecada\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria relacionada ao IPI e ao IR impactou sensivelmente nos valores das transfer\u00eancias constitucionais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Munic\u00edpios. \u00c9 que, conforme a previs\u00e3o do art. 159 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, parcelas do produto da arrecada\u00e7\u00e3o do IR e do IPI devem ser destinados aos entes subnacionais, mediante repasses aos chamados Fundos de Participa\u00e7\u00e3o<\/em>.<\/p>\n

Segundo o texto constitucional, do produto da arrecada\u00e7\u00e3o dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e oito por cento devem ser entregues pela Uni\u00e3o aos Estados, ao Distrito Federal e aos Munic\u00edpios, da seguinte forma: a) 21,5 % ao Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados e do Distrito Federal – FPE; b) 22,5% ao Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios – FPM; c) 3% para aplica\u00e7\u00e3o em programas de financiamento ao setor produtivo das Regi\u00f5es Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atrav\u00e9s de suas institui\u00e7\u00f5es financeiras de car\u00e1ter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento; d) 1% ao Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios – FPM.<\/p>\n

Esse arranjo de partilhas de receitas tribut\u00e1rias \u00e9 tra\u00e7o do modelo de federalismo fiscal cooperativo consagrado pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988. Nesse modelo, a reparti\u00e7\u00e3o de receitas se coloca como um canal de coordena\u00e7\u00e3o que viabiliza a coexist\u00eancia entre a descentraliza\u00e7\u00e3o de encargos e a centraliza\u00e7\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria67<\/sup>. Configura uma intrincada rede financeira que \u201ccria para os entes pol\u00edticos menores o direito a uma parcela da arrecada\u00e7\u00e3o do ente maior\u201d68<\/sup>. Esta parcela visa a reduzir o descompasso entre os meios de arrecada\u00e7\u00e3o dispon\u00edveis e as necessidades de gastos dos entes federados, chamado de \u201cbrecha fiscal vertical\u201d (vertical fiscal gap<\/em>)69<\/sup>, e representa um importante mecanismo de equil\u00edbrio das finan\u00e7as das unidades subnacionais.<\/p>\n

\n

Com diminui\u00e7\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o nacional do IPI e do IR, decorrente das desonera\u00e7\u00f5es fiscais realizadas pelo Poder Executivo, acabou sendo gravemente afetado o equil\u00edbrio das finan\u00e7as dos pequenos munic\u00edpios, que dependem substancialmente das transfer\u00eancias constitucionais do FPM.<\/p>\n

No m\u00eas de fevereiro de 2009, os repasses aos Fundos de Participa\u00e7\u00e3o de que trata o art. 159 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal sofreram diminui\u00e7\u00e3o de 6,8%, comparativamente ao m\u00eas anterior. Em rela\u00e7\u00e3o a fevereiro de 2008, houve decr\u00e9scimo da ordem de 12% (cerca de R$ 485 milh\u00f5es). Em mar\u00e7o de 2009, tais repasses foram diminu\u00eddos em 20,1%, relativamente ao m\u00eas anterior, representando aproximadamente 11% a menos do que o mesmo per\u00edodo do ano de 2008. Por conseguinte, no primeiro trimestre de 2009, constatou-se diminui\u00e7\u00e3o de quase 750 milh\u00f5es de reais nos montantes das transfer\u00eancias ao FPM, tomando como par\u00e2metro o ano. Com o corte repentino nos valores dos repasses constitucionais, servi\u00e7os p\u00fablicos prestados \u00e0 popula\u00e7\u00e3o de in\u00fameros Munic\u00edpios passaram a ficar comprometidos, diante da inviabilidade financeira de arcar-se de forma aut\u00f4noma com os custos de programas sociais.<\/p>\n

Ainda em mar\u00e7o de 2009, o presidente Lu\u00eds In\u00e1cio Lula da Silva reconheceu a gravidade da situa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios, afirmando ser o problema \u201cresultado de uma crise que n\u00e3o nasceu no Brasil, de uma crise que aconteceu nos Estados Unidos, na Europa, no Jap\u00e3o, e que demorou mais para chegar aqui\u201d, mas que n\u00e3o poderia permitir a paralisa\u00e7\u00e3o das prefeituras70<\/sup>.<\/p>\n

Evidenciou-se um conflito axiol\u00f3gico. De um lado, dispositivos tribut\u00e1rios editados com a finalidade de estimular a demanda interna, de modo a garantir a manuten\u00e7\u00e3o do n\u00edvel de empregos e o desenvolvimento econ\u00f4mico, valores constitucionalmente consagrados (artigos 3\u00ba, II, e 170, VIII). De outro, o reflexos de tais normas no sistema de reparti\u00e7\u00e3o de receitas tribut\u00e1rias, ocasionando a diminui\u00e7\u00e3o brusca de repasses aos munic\u00edpios, o consequente comprometimento de pol\u00edticas p\u00fablicas destinadas \u00e0 efetiva\u00e7\u00e3o de direitos fundamentais.<\/p>\n

A percep\u00e7\u00e3o de que medidas eficientes para promover o crescimento econ\u00f4mico podem impactar negativamente na rede de art\u00e9rias financeiras do federalismo fiscal e na efetiva\u00e7\u00e3o de programas de melhorias sociais e investimentos em infraestrutura, os quais constituem pilares para o equil\u00edbrio do desenvolvimento<\/em> sustent\u00e1vel a m\u00e9dio e longo prazos, remete \u00e0 import\u00e2ncia da compreens\u00e3o de plenitude do desenvolvimento econ\u00f4mico.<\/p>\n

O desenvolvimento econ\u00f4mico pressup\u00f5e n\u00e3o apenas o fator do crescimento<\/em>, mas tamb\u00e9m melhorias no \u00e2mbito social. Para que essas melhorias sejam implementadas de modo eficiente no arranjo federativo brasileiro, \u00e9 necess\u00e1rio garantir \u00e0s unidades descentralizadas, mais pr\u00f3ximas da popula\u00e7\u00e3o (munic\u00edpios), recursos financeiros suficientes para fazer frente aos encargos p\u00fablicos. Sem tais recursos, resta prejudicada a efici\u00eancia alocativa, um dos fundamentos para a descentraliza\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas sociais.<\/p>\n

No intuito de contornar o problema, ap\u00f3s discuss\u00f5es no \u00e2mbito do Minist\u00e9rio da Fazenda, ocorreu a publica\u00e7\u00e3o da Medida Provis\u00f3ria n\u00ba. 462, de 14\/05\/2009, convertida na Lei n\u00ba. 12.058, de 13\/10\/2009, que disp\u00f5e sobre a presta\u00e7\u00e3o de apoio financeiro pela Uni\u00e3o aos entes federados71<\/sup>.<\/p>\n

Assim, a Lei n\u00ba. 12.058\/2009, em seu art. 1\u00ba, previu o dever da Uni\u00e3o de prestar apoio financeiro, no exerc\u00edcio de 2009, aos entes federados que recebiam o FPM, mediante entrega do valor correspondente \u00e0 varia\u00e7\u00e3o nominal negativa entre os valores creditados a t\u00edtulo daquele Fundo nos exerc\u00edcios de 2008 e 2009, antes da incid\u00eancia de descontos de qualquer natureza, de acordo com os prazos e condi\u00e7\u00f5es nela previstos e limitados \u00e0 dota\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria espec\u00edfica para essa finalidade, fixada por meio de decreto do Poder Executivo.<\/p>\n

As estimativas para os valores do apoio financeiro previsto na MP n\u00ba. 462\/2009, correspondendo \u00e0s diferen\u00e7as negativas nos repasses do FPM apuradas no per\u00edodo de janeiro a mar\u00e7o de 2009, em rela\u00e7\u00e3o a igual per\u00edodo de 2008, atingiram a estimativa de R$ 755.008.284,5972<\/sup>, com creditamento em maio de 2009. O apoio prosseguiu nos meses subsequentes. Em junho de 2009, foram estimados R$ 197.827.847,7673<\/sup>; em julho, R$, 9.734.549,1874<\/sup>; em outubro, R$ 904.925.735,4275<\/sup>.<\/p>\n

Por meio dessa compensa\u00e7\u00e3o financeira, restou superado o risco de comprometimento da presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os municipais de interesse social e da continuidade dos projetos de investimento e demais pol\u00edticas p\u00fablicas voltadas \u00e0 promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico. Os efeitos das restri\u00e7\u00f5es reflexas, provocadas pelas desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias editadas durante a crise, foram assim balanceados por normas financeiras de car\u00e1ter corretivo, visando o retorno ao ponto de equil\u00edbrio das finan\u00e7as dos munic\u00edpios e a harmonia do federalismo fiscal cooperativo. Tal equil\u00edbrio \u00e9 indispens\u00e1vel \u00e0 garantia da forma federativa de Estado, cl\u00e1usula p\u00e9trea constante do art. 60, \u00a74\u00ba, I, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988.<\/p>\n

Todavia, vale lembrar que os reflexos financeiros das redu\u00e7\u00f5es de al\u00edquotas do IPI e das altera\u00e7\u00f5es de faixas do IR eram perfeitamente previs\u00edveis, desde o momento em que foram cogitados como medidas de pol\u00edtica fiscal antic\u00edclica. Os instrumentos equalizadores tardaram a ser editados, dentro de um contexto emergencial. O pr\u00f3prio ve\u00edculo adotado para a concess\u00e3o do apoio financeiro (medida provis\u00f3ria, que pressup\u00f5e casos de urg\u00eancia, a teor do art. 62 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal), evidencia que n\u00e3o houve planejamento pr\u00e9vio de compensa\u00e7\u00e3o financeira concomitante \u00e0 concess\u00e3o dos incentivos.<\/p>\n

O modelo de federalismo fiscal cooperativo<\/em> adotado no Brasil, entretanto, n\u00e3o pode se reduzir ao apoio conjuntural da Uni\u00e3o. \u00c9 preciso aprimorar mecanismos que garantam a autonomia financeira dos entes subnacionais mesmo em face de pol\u00edticas fiscais antic\u00edclicas, a fim de que evitar a depend\u00eancia de aux\u00edlios emergenciais, sob liberalidade do Poder Executivo Federal. Sob esse prisma, o legado da crise traz novas oportunidades de repensar os atuais modelos de coopera\u00e7\u00e3o existentes, com vistas a um desenvolvimento econ\u00f4mico federativamente harm\u00f4nico e sustent\u00e1vel.<\/p>\n

8 Conclus\u00f5es<\/h3>\n

As normas tribut\u00e1rias indutoras podem se revelar eficientes instrumentos de est\u00edmulo do comportamento dos agentes econ\u00f4micos, promovendo o aumento da demanda, da produ\u00e7\u00e3o, dos investimentos internos, e da oferta de emprego. Tais fatores s\u00e3o indispens\u00e1veis ao crescimento econ\u00f4mico, componente da equa\u00e7\u00e3o geradora do desenvolvimento nacional.<\/p>\n

Decerto, \u201co desenvolvimento depende da capacidade de cada pa\u00eds para tomar decis\u00f5es que sua situa\u00e7\u00e3o requer\u201d76<\/sup>. \u00c0 evid\u00eancia, o Brasil demonstrou essa capacidade, reunindo condi\u00e7\u00f5es para superar, com \u00eaxito, os efeitos problem\u00e1ticos da crise internacional deflagrada em 2008. Parte desse sucesso decorreu da pol\u00edtica de concess\u00e3o de incentivos fiscais utilizados conforme crit\u00e9rios de efici\u00eancia<\/em>, os quais se revelaram adequados<\/em> aos objetivos fomentados pela interven\u00e7\u00e3o do Estado na economia. A fun\u00e7\u00e3o equalizadora<\/em> das desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias indutoras pelo Governo Federal foi determinante para corrigir tend\u00eancias de contra\u00e7\u00e3o da demanda interna. Entretanto, essas medidas emergenciais, de curto prazo, n\u00e3o s\u00e3o suficientes para garantir a continuidade do desenvolvimento econ\u00f4mico.<\/p>\n

Apesar das dificuldades e dos riscos, o Brasil soube nadar no mar caudaloso da crise internacional, mesmo tendo sido nele arremessado de s\u00fabito. Ferramentas eficientes de indu\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica instrumentalizaram a pol\u00edtica fiscal antic\u00edclica levada a cabo pelo Governo Federal. Mas dist\u00e2ncias muito maiores ainda precisam ser percorridas para que o pa\u00eds possa galgar uma posi\u00e7\u00e3o no p\u00f3dio das na\u00e7\u00f5es desenvolvidas. Para tanto, \u00e9 preciso avan\u00e7ar no aprimoramento dos instrumentos jur\u00eddicos tendentes \u00e0 promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico em sua concep\u00e7\u00e3o plena, levando em considera\u00e7\u00e3o a realidade de profundos desequil\u00edbrios regionais e sociais que marcam a federa\u00e7\u00e3o brasileira.<\/p>\n

A efetividade do art. 3\u00ba, II, da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, para al\u00e9m do crescimento econ\u00f4mico (elemento quantitativo<\/em>), depende de medidas coordenadas entre Uni\u00e3o, Estados e Munic\u00edpios, tendentes a promover melhorias qualitativas<\/em> no n\u00edvel de bem-estar geral da sociedade, sem olvidar as peculiaridades do federalismo fiscal cooperativo<\/em>. Nessa perspectiva, caso o emprego de normas tribut\u00e1rias indutoras pela Uni\u00e3o acarrete situa\u00e7\u00f5es de desequil\u00edbrio no arranjo de reparti\u00e7\u00e3o de receitas com os entes subnacionais, dever\u00e3o ser adotadas medidas de compensa\u00e7\u00e3o financeira, suficientes para corrigir as assimetrias negativas geradas, preservando os pilares do federalismo fiscal. Do contr\u00e1rio, poder\u00e1 restar desvirtuada a finalidade constitucional que embasa a pr\u00f3pria interven\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica, malferindose a legitimidade da sua utiliza\u00e7\u00e3o, na medida em que for amea\u00e7ado o custeio de programas sociais a cargo dos munic\u00edpios e o atendimento das necessidades da popula\u00e7\u00e3o. O poder do Estado de desonerar \u00e9 amplo, mas n\u00e3o ilimitado, sujeitando-se \u00e0s diretrizes normativas e valores contidos no texto constitucional, que balizam o controle das normas tribut\u00e1rias indutoras \u00e0 luz da proporcionalidade, da igualdade e das finalidades nas quais se ancoram.<\/p>\n

Os ventos econ\u00f4micos que sopram promissoramente a favor do pa\u00eds no cen\u00e1rio de oportunidades p\u00f3s-crise precisam, enfim, vir acompanhados de arranjos jur\u00eddicos de densidade axiol\u00f3gica e efetividade pr\u00e1tica, compat\u00edveis com os objetivos trazidos pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, rumo a um desenvolvimento federativamente equilibrado e sustent\u00e1vel. 2008.77, 78<\/sup>.<\/p>\n

\n

Notas<\/strong><\/p>\n

1 Cf. STIGLITZ, Joseph E. Freefall<\/em>: Free Markets and the Sinking of the Global Economy. London: Peguin Books, 2010.
2 FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Congelamento de Pre\u00e7os: Tabelamentos Oficiais. Rio de Janeiro, Revista de Direito P\u00fablico<\/em>, p.76-77, jul.\/set. 1989.
3 SCAFF, Fernando Facury. Responsabilidade Civil do Estado Intervencionista<\/em>. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 100.
4 MONCADA, Lu\u00eds S. Cabral de. Direito Econ\u00f3mico<\/em>. 3. ed. Coimbra: Coimbra, 2000. p. 33. 5 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econ\u00f4mica na Constitui\u00e7\u00e3o de 1988<\/em>. 11. ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2006. p. 148.
6 SCAFF, Fernando Facury. Responsabilidade Civil do Estado Intervencionista<\/em>. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 107.
7 CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra. Reflex\u00f5es sobre o papel do Estado frente \u00e0 atividade econ\u00f4mica. Revista Trimestral de Direito P\u00fablico<\/em>, v. 1, n. 20. p. 73-74, 1997.
8 A respeito desse tema, j\u00e1 decidiu o Supremo Tribunal Federal: \u201c\u00c9 certo que a ordem econ\u00f4mica na Constitui\u00e7\u00e3o de 1.988 define op\u00e7\u00e3o por um sistema no qual joga um papel primordial a livre iniciativa. Essa circunst\u00e2ncia n\u00e3o legitima, no entanto, a assertiva de que o Estado s\u00f3 intervir\u00e1 na economia em situa\u00e7\u00f5es excepcionais. Mais do que simples instrumento de governo, a nossa Constitui\u00e7\u00e3o enuncia diretrizes, programas e fins a serem realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de a\u00e7\u00e3o global normativo para o Estado e para a sociedade, informado pelos preceitos veiculados pelos seus artigos 1\u00ba, 3\u00ba e 170\u201d. In: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade n. 1.950<\/em>. Relator: Min. Eros Grau. julgamento em 03.11.05, Plen\u00e1rio, DJ de 02.06.06. Dispon\u00edvel em: http:\/\/ www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
9 Vale lembrar o entendimento do Supremo Tribunal Federal: \u201cA possibilidade de interven\u00e7\u00e3o do Estado no dom\u00ednio econ\u00f4mico n\u00e3o exonera o Poder P\u00fablico do dever jur\u00eddico de respeitar os postulados que emergem do ordenamento constitucional brasileiro. Raz\u00f5es de Estado \u2013 que muitas vezes configuram fundamentos pol\u00edticos destinados a justificar, pragmaticamente, ex parte principis<\/em>, a inaceit\u00e1vel ado\u00e7\u00e3o de medidas de car\u00e1ter normativo \u2013 n\u00e3o podem ser invocadas para viabilizar o descumprimento da pr\u00f3pria Constitui\u00e7\u00e3o.\u201d In: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordin\u00e1rio n. 205.193<\/em>. Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento em 25.02.97, 1\u00aa Turma, DJ de 06.06.97. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
10 Cf. AVI-YONAH, Reuven S. Os Tr\u00eas Objetivos da Tributa\u00e7\u00e3o. Revista Direito Tribut\u00e1rio Atual<\/em>, n. 22. p.8-11, S\u00e3o Paulo, 2008.
11 BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tribut\u00e1rio<\/em>. 4. ed. S\u00e3o Paulo: Noeses, 2007. p. 623.
12 ATALIBA, Geraldo. Sistema Constitucional Tribut\u00e1rio Brasileiro<\/em>. S\u00e3o Paulo: Revista dos Tribunais, 1966. p. 151.
13 FALC\u00c3O, Raimundo Bezerra. Tributa\u00e7\u00e3o e Mudan\u00e7a Social<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 196.
14 NABAIS, Jos\u00e9 Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos<\/em>: Contributo para a Compreens\u00e3o Constitucional do Estado Fiscal Contempor\u00e2neo. Reimpress\u00e3o. Coimbra: Almedina, 2009. p. 629.
15 CARRAZA, Roque Ant\u00f4nio. Curso de Direito Constitucional Tribut\u00e1rio<\/em>. 21. ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2005. p. 106-107, nota de rodap\u00e9 n. 66.
16 PAPADOPOL, Marcel Davidman. A Extrafiscalidade e os Controles de Proporcionalidade e de Igualdade<\/em>. Tese (Mestrado) \u2013 Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre: 2009. p. 17. 17 Cf. GOUV\u00caA, Marcus de Freitas. A Extrafiscalidade no Direito Tribut\u00e1rio<\/em>. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 47.
18 CORREIA NETO, Celso de Barros. Instrumentos Fiscais de Prote\u00e7\u00e3o Ambiental. Revista Direito Tribut\u00e1rio Atual<\/em>, n. 22. p. 142, S\u00e3o Paulo, 2008.
19 BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tribut\u00e1rio<\/em>. 4. ed. S\u00e3o Paulo: Noeses, 2007. p. 623- 624.
20 SCHOUERI, Lu\u00eds Eduardo. Normas Tribut\u00e1rias Indutoras e Interven\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 27-34.
21 ZILVETI, Fernando Aurelio. O ISS, a Lei Complementar n\u00ba 116\/03, e a Interpreta\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica. Revista Dial\u00e9tica de Direito Tribut\u00e1rio<\/em>, n. 104. p. 39, S\u00e3o Paulo, 2004.
22 FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Introdu\u00e7\u00e3o ao Estudo do Direito<\/em>: T\u00e9cnica, Decis\u00e3o, Domina\u00e7\u00e3o. 3. ed. S\u00e3o Paulo: Atlas, 2001. p. 289.
23 CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tribut\u00e1rio, Linguagem e M\u00e9todo<\/em>. 2. ed. S\u00e3o Paulo: Noeses, 2008. p. 524.
24 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econ\u00f4mica na Constitui\u00e7\u00e3o de 1988<\/em>. 11. ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2006. p. 28.
25 Eis a li\u00e7\u00e3o de Pedro Herrera Molina: \u201cincentivos tributarios son aquellas exenciones configuradas de tal modo que estimulan la realizaci\u00f3n de determinada conducta\u201d<\/em>. MOLINA, Pedro Herrera. La Execi\u00f3n Tributaria. Madrid: Colex, 1990. p. 57.
26 GADELHA, Gustavo de Paiva. Isen\u00e7\u00e3o Tribut\u00e1ria<\/em>: Crise de Paradigma do Federalismo Fiscal Cooperativo. Curitiba: Juru\u00e1, 2010. p. 98.
27 MOURA, Maria Aparecida Vera Cruz Bruni de. Incentivos Fiscais Atrav\u00e9s das Isen\u00e7\u00f5es. In: NOGUEIRA, Ruy Barbosa (Coord.). Estudos de Problemas Tribut\u00e1rios<\/em>. S\u00e3o Paulo: Jos\u00e9 Bushatsky, 1971. p. 135.
28 CALDERARO, Francisco R. S. Incentivos Fiscais \u00e0 Exporta\u00e7\u00e3o<\/em>. S\u00e3o Paulo: Resenha Tribut\u00e1ria, 1973. p. 17.
29 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordin\u00e1rio n. 577.348 e Recurso Extraordin\u00e1rio n. 561.485<\/em>. Relator: Min. Ricardo Lewandowski. Julgamento em 13.08.09, Plen\u00e1rio, Informativo n. 555. Dispon\u00edvel a partir de: http:\/\/www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
30 C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional: \u201cArt. 175. Excluem o cr\u00e9dito tribut\u00e1rio: I – a isen\u00e7\u00e3o; II – a anistia. Par\u00e1grafo \u00fanico. A exclus\u00e3o do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio n\u00e3o dispensa o cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es acess\u00f3rias dependentes da obriga\u00e7\u00e3o principal cujo cr\u00e9dito seja exclu\u00eddo, ou dela conseq\u00fcente.\u201d
31 SOUSA, Rubens Gomes de. Comp\u00eandio de Legisla\u00e7\u00e3o Tribut\u00e1ria<\/em>. S\u00e3o Paulo: Resenha Tribut\u00e1ria, 1975. p. 97.
32 \u201cart. 150 […] \u00a7 6\u00ba Qualquer subs\u00eddio ou isen\u00e7\u00e3o, redu\u00e7\u00e3o de base de c\u00e1lculo, concess\u00e3o de cr\u00e9dito presumido, anistia ou remiss\u00e3o, relativas a impostos, taxas ou contribui\u00e7\u00f5es, s\u00f3 poder\u00e1 ser concedido mediante lei espec\u00edfica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as mat\u00e9rias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribui\u00e7\u00e3o, sem preju\u00edzo do disposto no artigo 155, \u00a7 2\u00ba, XII, g. (Reda\u00e7\u00e3o da EC 03\/93)\u201d
33 \u201cArt. 153. Compete \u00e0 Uni\u00e3o instituir impostos sobre: I – importa\u00e7\u00e3o de produtos estrangeiros; II – exporta\u00e7\u00e3o, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; III – renda e proventos de qualquer natureza; IV – produtos industrializados; V – opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito, c\u00e2mbio e seguro, ou relativas a t\u00edtulos ou valores mobili\u00e1rios; VI – propriedade territorial rural; VII – grandes fortunas, nos termos de lei complementar. \u00a7 1\u00ba – \u00c9 facultado ao Poder Executivo, atendidas as condi\u00e7\u00f5es e os limites estabelecidos em lei, alterar as al\u00edquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V.\u201d
34 CTN: \u201cArt. 172. A lei pode autorizar a autoridade administrativa a conceder, por despacho fundamentado, remiss\u00e3o total ou parcial do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, atendendo: I – \u00e0 situa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica do sujeito passivo; II – ao erro ou ignor\u00e2ncia excus\u00e1veis do sujeito passivo, quanto a mat\u00e9ria de fato; III – \u00e0 diminuta import\u00e2ncia do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio; IV – a considera\u00e7\u00f5es de eq\u00fcidade, em rela\u00e7\u00e3o com as caracter\u00edsticas pessoais ou materiais do caso; V – a condi\u00e7\u00f5es peculiares a determinada regi\u00e3o do territ\u00f3rio da entidade tributante. Par\u00e1grafo \u00fanico. O despacho referido neste artigo n\u00e3o gera direito adquirido, aplicando-se, quando cab\u00edvel, o disposto no artigo 155.\u201d
35 \u201c\u00a7 3\u00ba Consideram-se subven\u00e7\u00f5es, para os efeitos desta lei, as transfer\u00eancias destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: I – subven\u00e7\u00f5es sociais, as que se destinem a institui\u00e7\u00f5es p\u00fablicas ou privadas de car\u00e1ter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; II – subven\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas, as que se destinem a empr\u00easas p\u00fablicas ou privadas de car\u00e1ter industrial, comercial, agr\u00edcola ou pastoril.\u201d
36 ELALI, Andr\u00e9 de Souza Dantas. Concorr\u00eancia Fiscal Internacional<\/em>: a Concess\u00e3o de Incentivos Fiscais em face da Integra\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica Internacional. Tese (Doutorado) \u2013 Universidade Federal de Pernambuco. Recife, 2009. p. 33.
37 Cf. BORGES, Jos\u00e9 Souto Maior. Teoria Geral da Isen\u00e7\u00e3o Tribut\u00e1ria<\/em>. 3. ed. 2\u00aa tiragem. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2007. p. 70-71.
38 SCHOUERI, Lu\u00eds Eduardo. Normas Tribut\u00e1rias Indutoras e Interven\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 290.
39 Cf. NABAIS, Jos\u00e9 Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos<\/em>: Contributo para a Compreens\u00e3o Constitucional do Estado Fiscal Contempor\u00e2neo. Reimpress\u00e3o. Coimbra: Almedina, 2009. p. 648.
40 Cf, \u00c1VILA, Humberto Bergmann. A Distin\u00e7\u00e3o entre Princ\u00edpios e Regras e a Redefini\u00e7\u00e3o do Dever de Proporcionalidade. Revista de Direito Administrativo<\/em>, n. 215. p. 172, S\u00e3o Paulo, 1999.
41 SILVA, Virg\u00edlio Afonso da. O Proporcional e o Razo\u00e1vel. Revista dos Tribunais<\/em>, n. 798. p. 38, S\u00e3o Paulo, 2002.
42 SILVA, Virg\u00edlio Afonso da. Op. cit.. p. 40.
43 \u201cArt. 5\u00ba Todos s\u00e3o iguais perante a lei, sem distin\u00e7\u00e3o de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pa\u00eds a inviolabilidade do direito \u00e0 vida, \u00e0 liberdade, \u00e0 igualdade, \u00e0 seguran\u00e7a e \u00e0 propriedade, nos termos seguintes:\u201d
44 \u00c1VILA, Humberto Bergmann. Teoria da Igualdade Tribut\u00e1ria<\/em>. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2008. p. 61.
45 \u00c1VILA, op. cit., p. 69.
46 PAPADOPOL, Marcel Davidman. A Extrafiscalidade e os Controles de Proporcionalidade e de Igualdade<\/em>. Tese (Mestrado) \u2013 Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre: 2009. p. 83.
47 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordin\u00e1rio n. 149.659<\/em>. Relator: Min. Paulo Brossard. DJ de 31.03.1995. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.<\/p>\n

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48 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 142.348<\/em>. Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento em 02.08.94, 1\u00aa Turma, DJ de 24.03.95. Dispon\u00edvel em: http:\/\/ www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
49 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. A\u00e7\u00e3o Cautelar n. 1.657-MC<\/em>. Voto do Relator Min. Cezar Peluso. Julgamento em 27.06.07, Plen\u00e1rio, DJ de 31.08.07. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
50 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 360.461<\/em>. Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento em 06.12.05, 2\u00aa Turma, DJE de 28.03.08. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www. stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
51 ELALI, Andr\u00e9 de Souza Dantas. Tributa\u00e7\u00e3o e Regula\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica<\/em>: um Exame da Tributa\u00e7\u00e3o como Instrumento de Regula\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica na Busca da Redu\u00e7\u00e3o das Desigualdades Regionais. S\u00e3o Paulo: MP, 2007. p. 117.
52 Dispon\u00edvel em: http:\/\/www1.folha.uol.com.br\/folha\/dinheiro\/ult91u497886.shtml<\/a>. Acesso em: 11 set. 2010.
53 Cf. SMITHIES, Arthur. The American Economy in the Thirties. The American Economic Review, vol. 36, 1946, pp. 11-27. Apud SPILIMBERGO, Antonio; SYMANSKY, Steve; BLANCHARD, Olivier. Fiscal Policy for the Crisis. IMF Staff Position Note. International Monetary Fund, 29 dez. 2008. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.imf.org\/external\/pubs\/ft\/spn\/2008\/spn0801.pdf<\/a>. Acesso em: 07 set. 2010.
54 SPILIMBERGO, Antonio; SYMANSKY, Steve; BLANCHARD, Olivier. Fiscal Policy for the Crisis<\/em>. IMF Staff Position Note. International Monetary Fund, 29 dez. 2008. p. 8-9. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.imf.org\/external\/pubs\/ft\/spn\/2008\/spn0801.pdf<\/a>. Acesso em: 07 set. 2010.
55 BOTALLO, Eduardo Domingos. IPI<\/em>: Princ\u00edpios e Estrutura. S\u00e3o Paulo: Dial\u00e9tica, 2009. p. 22.
56 Vide Decreto n\u00ba. 6.687, de 11 de dezembro de 2008, e Decreto n\u00ba 6.743, de 15 de janeiro de 2009.
57 Vide Decreto n\u00ba. 6.825, de 17 de abril de 2009 e Decreto n\u00ba. 6.890, de 29 de junho de 2009.
58 Vide Decreto n\u00ba. 6.691, de 11 de dezembro de 2008.
59 Vide art. 15 da Medida Provis\u00f3ria n\u00ba. 451, de 15 de dezembro de 2008.
60 Dados do Minist\u00e9rio da Fazenda, dispon\u00edveis em: http:\/\/www.fazenda.gov.br\/portugues\/ documentos\/2009\/p290609.pdf<\/a>. Acesso em: 10 set. 2010.
61 Dispon\u00edveis a partir de: http:\/\/www.fenabrave.com.br<\/a>. Acesso em: 11 set. 2010.
62 INSTITUTO DE PESQUISA ECON\u00d4MICA APLICADA – IPEA. Nota T\u00e9cnica: Impactos da Redu\u00e7\u00e3o do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de Autom\u00f3veis. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.ipea.gov.br<\/a>. Acesso em: 06 set. 2010.
63 BRASIL. Minist\u00e9rio do Planejamento, Or\u00e7amento e Gest\u00e3o. Secretaria de Or\u00e7amento Federal. Or\u00e7amentos da Uni\u00e3o exerc\u00edcio financeiro 2011<\/em>: projeto de lei or\u00e7ament\u00e1ria. Bras\u00edlia, 2010. p. 22. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.planejamento.gov.br<\/a>. Acesso em: 11 set. 2010.
64 Dados levantados com base nos demonstrativos das transfer\u00eancias das receitas federais aos Estados, DF e Munic\u00edpios, divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional (http:\/\/www.stn.gov.br\/estados_ municipios\/transferencias_constitucionais.asp<\/a>) segundo os quais a arrecada\u00e7\u00e3o l\u00edquida do IPI contabilizada para fins das transfer\u00eancias constitucionais, em 2008, foi de aproximadamente R$ 35,3 bilh\u00f5es, enquanto em 2009 caiu para cerca de R$ 27,6 bilh\u00f5es.
65 De acordo com os demonstrativos das transfer\u00eancias das receitas federais aos Estados, DF e Munic\u00edpios, concernentes aos meses de janeiro a abril de 2009, a arrecada\u00e7\u00e3o l\u00edquida do IRPF totalizou aproximadamente R$ 1,6 bilh\u00f5es, enquanto no primeiro trimestre de 2008 alcan\u00e7ou R$ 2,12 bilh\u00f5es. Dados da Secretaria do Tesouro Nacional, dispon\u00edveis a partir de: http:\/\/www.stn.gov.br\/ estados_municipios\/transferencias_constitucionais.asp<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
66 Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.fazenda.gov.br\/portugues\/documentos\/2009\/p290609.pdf<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
67 AHMAD, E; HEWITT, D.; RUGGIERO, E. Assigning expenditure responsibilities. In: TERMINASSIAN, Teresa (Ed.). Fiscal Federalism in Theory and Practice<\/em>. Washington: International Monetary Fund, 1997. p. 26.
68 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tribut\u00e1rio<\/em>. 13 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 366.
69 BOADWAY, Robin; SHAH, Anwar. Fiscal Federalism: Principles and Practice of Multiorder Governance. New York: Cambridge University Press, 2009. p. 293.
70 Mat\u00e9ria jornal\u00edstica divulgada na Folha Online. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www1.folha.uol.com.br\/folha\/brasil\/ult96u539887.shtml<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
71 Menciona a exposi\u00e7\u00e3o de motivos da MP n\u00ba. 462\/2009: […] \u201cNesse contexto, as transfer\u00eancias da Uni\u00e3o, bem como as receitas pr\u00f3prias, v\u00eam se realizando ao longo de 2009 abaixo das expectativas e das proje\u00e7\u00f5es das administra\u00e7\u00f5es municipais, trazendo dificuldades para o cumprimento de compromissos financeiros com fornecedores, prestadores de servi\u00e7o e com a folha de pagamento dos servidores. Os reflexos sobre a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os municipais e a continuidade dos projetos de investimento afetam especialmente aqueles realizados em parceria com o governo federal, sobretudo a capacidade de aporte de contrapartida, no \u00e2mbito do Programa de Acelera\u00e7\u00e3o do Crescimento- PAC. A desacelera\u00e7\u00e3o das obras, al\u00e9m de implicar na eleva\u00e7\u00e3o de custos futuros e atraso no atendimento das necessidades da popula\u00e7\u00e3o, poder\u00e1 ainda agravar os efeitos da retra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica no plano local. 4. Assim, o Minist\u00e9rio da Fazenda prop\u00f5e a Vossa Excel\u00eancia a edi\u00e7\u00e3o de medida provis\u00f3ria regulamentando a transfer\u00eancia de recursos pela Uni\u00e3o aos Munic\u00edpios, no exerc\u00edcio de 2009, a t\u00edtulo de apoio financeiro destinado \u00e0 supera\u00e7\u00e3o das dificuldades emergenciais de recursos. Tal transfer\u00eancia ser\u00e1 calculada a partir da varia\u00e7\u00e3o negativa entre o valor nominal do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios \u2013 FPM \u2013 repassado em 2008 e o valor transferido em 2009.\u201d
72 Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stn.gov.br\/estados_municipios\/download\/MP462_09_Parcela1.pdf<\/a>. Acesso em: 10 set. 2010.
73 Dados da Secretaria do Tesouro Nacional. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stn.gov.br\/estados_ municipios\/download\/MP462_09_Estimativa_jun2009.pdf<\/a>. Acesso em: 12 set. 2010.
74 Dados da Secretaria do Tesouro Nacional. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stn.gov.br\/estados_ municipios\/download\/MP462_21jul09.pdf<\/a>. Acesso em: 12 set. 2010.
75 Dados da Secretaria do Tesouro Nacional. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stn.gov.br\/estados_ municipios\/download\/MP462_19out09.pdf<\/a>. Acesso em: 12 set. 2010.
76 MONTORO, Andr\u00e9 Franco. Estudos de Filosofia do Direito<\/em>. 2. ed. S\u00e3o Paulo: Saraiva, 1995. p. 144.
77 Dados e percentuais apurados a partir dos demonstrativos das transfer\u00eancias constitucionais, divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional, dispon\u00edveis a partir de: http:\/\/www.stn.gov.br\/ estados_municipios\/transferencias_constitucionais.asp<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
78 T\u00d4RRES, Heleno Taveira. Incentivos Fiscais na Constitui\u00e7\u00e3o e o \u201ccr\u00e9dito-pr\u00eamio\u201d de IPI. Revista Direito Tribut\u00e1rio Atual<\/em>, n. 18. p. 79, S\u00e3o Paulo, 2008.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Autor:<\/strong> Matheus Carneiro Assun\u00e7\u00e3o, Bacharel em Direito pela UFPE, Bacharel em Administra\u00e7\u00e3o pela UPE, Especialista em Direito Tribut\u00e1rio pelo IBET, Especialista em Direito da Economia e da Empresa pela FGV, P\u00f3s-graduado em Direito Tribut\u00e1rio pela USP, Mestrando na \u00e1rea de Direito Financeiro pela USP, Membro do Instituto Brasileiro de Direito Tribut\u00e1rio – IBDT, Procurador da Fazenda Nacional.<\/p>\n

Ve\u00edculo: <\/strong>Revista da PGFN, ano 1 n\u00famero 1, jan\/jun. 2011<\/p>\n

RESUMO<\/strong> – O presente artigo busca analisar os reflexos econ\u00f4micos e financeiros dos incentivos fiscais concedidos pelo Governo Federal durante a crise internacional de 2008, bem como os impactos de tais medidas no federalismo fiscal brasileiro. O estudo tamb\u00e9m procura identificar a liga\u00e7\u00e3o entre os objetivos constitucionais que autorizam a interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico e as desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias realizadas no \u00e1pice dos efeitos da crise, quando ondas de incertezas no mundo geraram fortes retra\u00e7\u00f5es na produ\u00e7\u00e3o e na demanda dom\u00e9stica. Por fim, pretende evidenciar os reflexos das medidas antic\u00edclicas adotadas entre 2008 e 2009 no sistema de reparti\u00e7\u00e3o de receitas tribut\u00e1rias, especialmente os desequil\u00edbrios nas finan\u00e7as p\u00fablicas de entes federados.<\/p>\n

1 Introdu\u00e7\u00e3o<\/h3>\n

A crise financeira desencadeada em 2008 empurrou os mercados globalizados em queda livre1<\/sup>. Atirado no mar de tormentas do capitalismo contempor\u00e2neo, o Brasil precisou adotar medidas c\u00e9leres para conter os efeitos danosos da retra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica, atrav\u00e9s da implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas antic\u00edclicas. Nesse sentido, foram concedidos diversos incentivos fiscais pelo Governo Federal, no fito de fomentar a reconstru\u00e7\u00e3o das demandas dom\u00e9sticas negativamente afetadas, de maneira a garantir a continuidade do desenvolvimento nacional. A interven\u00e7\u00e3o estatal, mais do que necess\u00e1ria, revelou-se vital.<\/p>\n

Todavia, em fun\u00e7\u00e3o do modelo de reparti\u00e7\u00e3o de receitas tribut\u00e1rias previsto na Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, as desonera\u00e7\u00f5es fiscais utilizadas para conter a crise acabaram produzindo reflexos financeiros negativos para os entes federados, comprometendo o equil\u00edbrio de contas p\u00fablicas e a continuidade de programas sociais, especialmente nos pequenos munic\u00edpios.<\/p>\n

O presente estudo busca analisar, de um lado, os impactos econ\u00f4micos dos incentivos fiscais editados no contexto da crise internacional, identificando em que compasso podem ser empregados para promover o desenvolvimento nacional, bem como os par\u00e2metros jur\u00eddicos que permitem o seu controle. De outro lado, pretende cotejar os reflexos financeiros dessas medidas no arranjo de partilhas caracter\u00edstico do federalismo fiscal brasileiro.<\/p>\n

Inevitavelmente, toda crise chega ao fim, mas n\u00e3o sem deixar marcas, tanto positivas quanto negativas. Algumas s\u00e3o claramente percept\u00edveis; outras exigem exames com lupas de maior alcance, n\u00e3o apenas focadas no campo da vis\u00e3o tribut\u00e1ria, mas tamb\u00e9m econ\u00f4mica e financeira. Procuraremos, nas linhas seguintes, examinar algumas dessas marcas, com lentes multifocais.<\/p>\n

2 Interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico<\/h3>\n

O intervencionismo estatal \u00e9 fen\u00f4meno concernente ao exerc\u00edcio de uma a\u00e7\u00e3o sistem\u00e1tica sobre a economia, \u201cestabelecendo-se estreita correla\u00e7\u00e3o entre o subsistema pol\u00edtico e o econ\u00f4mico, na medida em que se exige da economia uma otimiza\u00e7\u00e3o de resultados e do Estado a realiza\u00e7\u00e3o da ordem jur\u00eddica como ordem do bem-estar social\u201d2<\/sup>. Pode ocorrer de forma direta ou indireta. Na interven\u00e7\u00e3o direta, o Estado assume o exerc\u00edcio de atividades econ\u00f4micas. Na indireta, age atrav\u00e9s da dire\u00e7\u00e3o ou controle normativo3<\/sup>. A modalidade indireta, assim, configura uma \u201cinterven\u00e7\u00e3o exterior, de enquadramento e de orienta\u00e7\u00e3o que se manifesta em est\u00edmulos ou limita\u00e7\u00f5es, de v\u00e1ria ordem, \u00e0 actividade das empresas\u201d.4<\/p>\n

Ensina Eros Roberto Grau5<\/sup> que a interven\u00e7\u00e3o do Estado pode se dar: (i) por absor\u00e7\u00e3o ou participa\u00e7\u00e3o; (ii) por dire\u00e7\u00e3o; (iii) por indu\u00e7\u00e3o. A primeira hip\u00f3tese representa uma interven\u00e7\u00e3o no dom\u00ednio econ\u00f4mico, ou seja, no \u00e2mbito de atividades econ\u00f4micas em sentido estrito, atuando o Estado em regime de monop\u00f3lio (interven\u00e7\u00e3o por absor\u00e7\u00e3o) ou de competi\u00e7\u00e3o (interven\u00e7\u00e3o por participa\u00e7\u00e3o). As duas outras hip\u00f3teses consubstanciam modalidades de interven\u00e7\u00e3o sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico, desenvolvendo o Estado o papel de regulador.<\/p>\n

Atrav\u00e9s das normas de indu\u00e7\u00e3o, o Estado \u201cprivilegia determinadas atividades em detrimento de outras, orientando os agentes econ\u00f4micos no sentido de adotar aquelas op\u00e7\u00f5es que se tornarem economicamente mais vantajosas\u201d6<\/sup>, mas n\u00e3o fixa san\u00e7\u00f5es pela n\u00e3o-ades\u00e3o \u00e0 hip\u00f3tese estimulada. Entretanto, o incentivo ao comportamento sugerido tende a ser bastante atrativo, na medida em que gera posi\u00e7\u00f5es de vantagem no mercado para os agentes econ\u00f4micos alcan\u00e7ados pelo comando normativo, o qual pode prever diferentes esp\u00e9cies e n\u00edveis de est\u00edmulos.<\/p>\n

\u00c9 no campo da interven\u00e7\u00e3o por indu\u00e7\u00e3o que o Estado pode se valer da pol\u00edtica fiscal para alcan\u00e7ar finalidades espec\u00edficas, \u201ccom a concess\u00e3o de incentivos fiscais setoriais ou regionais, utilizando a maior ou menor incid\u00eancia de carga tribut\u00e1ria como mecanismo redutor de custos e estimulador de atividades econ\u00f4micas\u201d.7<\/sup> Tais finalidades, por\u00e9m, devem ter amparo na Constitui\u00e7\u00e3o. Afinal, s\u00e3o nos valores por ela albergados que encontra resson\u00e2ncia a pr\u00f3pria justificativa da interven\u00e7\u00e3o estatal.<\/p>\n

Vale ressaltar que a Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 prev\u00ea, em seu art. 170, que a ordem econ\u00f4mica \u00e9 fundada na valoriza\u00e7\u00e3o do trabalho humano e na livre iniciativa e tem por fim assegurar a todos exist\u00eancia digna, conforme os ditames da justi\u00e7a social8<\/sup>. A a\u00e7\u00e3o do Estado sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico, com efeito, n\u00e3o poder\u00e1 olvidar tais fundamentos, e dever\u00e1 pautar-se nos princ\u00edpios e objetivos fixados no texto constitucional, dentre os quais a redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais e sociais (art. 170, inciso VII), a busca do pleno emprego (art. 170, inciso VIII) e a garantia do desenvolvimento nacional (art. 3\u00ba, II).<\/p>\n

Embora referidos princ\u00edpios e objetivos sejam dotados de elevado grau de abstra\u00e7\u00e3o e generalidade, o que dificulta o controle final\u00edstico da medida interventiva, constituem c\u00e2nones a subsidiar o int\u00e9rprete. Interven\u00e7\u00f5es estatais despropositadas, em afronta \u00e0 igualdade ou \u00e0 proporcionalidade, n\u00e3o podem ser toleradas no contexto de um Estado Democr\u00e1tico e Social de Direito.<\/p>\n

A face geralmente oculta da tributa\u00e7\u00e3o – a desonera\u00e7\u00e3o fiscal – pode ser um eficiente instrumento de interven\u00e7\u00e3o indutora do Estado, com vistas \u00e0 promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico. Mas cabe ressalvar: o uso desse instrumento deve atentar para as molduras tra\u00e7adas pela Constitui\u00e7\u00e3o, uma vez que a efici\u00eancia econ\u00f4mica, por si mesma, n\u00e3o legitima as a\u00e7\u00f5es estatais9<\/sup>.<\/p>\n

3 Extrafiscalidade<\/h3>\n

Os tributos, al\u00e9m de terem a fun\u00e7\u00e3o arrecadat\u00f3ria de receitas para a manuten\u00e7\u00e3o do Estado, apresentam fun\u00e7\u00f5es redistributiva e regulat\u00f3ria10. Podem, assim, oportunizar desde a redu\u00e7\u00e3o de desigualdades sociais \u00e0 regula\u00e7\u00e3o de mercados. Nesse sentido, a principal finalidade de muitos tributos \u201cn\u00e3o ser\u00e1 a de instrumento de arrecada\u00e7\u00e3o de recursos para o custeio das despesas p\u00fablicas, mas a de um instrumento de interven\u00e7\u00e3o estatal no meio social e na economia privada\u201d11<\/sup>.<\/p>\n

Por meio da tributa\u00e7\u00e3o (e da desonera\u00e7\u00e3o), possibilita-se ao Estado intervir sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico de forma indireta, induzindo a ado\u00e7\u00e3o de determinados comportamentos. \u00c9 a vertente da extrafiscalidade. Nas palavras de Geraldo Ataliba, a extrafiscalidade se configura pelo \u201cemprego deliberado do instrumento tribut\u00e1rio para finalidades n\u00e3o financeiras, mas regulat\u00f3rias de comportamentos sociais, em mat\u00e9ria econ\u00f4mica, social e pol\u00edtica\u201d.12 Segue esta mesma linha o pensamento de Raimundo Bezerra Falc\u00e3o, para quem \u201ca extrafiscalidade \u00e9 atividade financeira que o Estado exercita sem o fim prec\u00edpuo de obter recursos para o seu er\u00e1rio, para o fisco, mas sim com vistas a ordenar ou re-ordenar a economia e as rela\u00e7\u00f5es sociais\u201d.13<\/sup><\/p>\n

Explica Jos\u00e9 Casalta Nabais14 que a extrafiscalidade pode ser traduzida no conjunto de normas que tem por finalidade dominante a consecu\u00e7\u00e3o de resultados econ\u00f4micos ou sociais, por meio da utiliza\u00e7\u00e3o do instrumento fiscal, e n\u00e3o a obten\u00e7\u00e3o de receitas para fazer face \u00e0s despesas p\u00fablicas. De acordo com os ensinamentos de Roque Antonio Carrazza, a extrafiscalidade se caracteriza \u201cquando o legislador, em nome do interesse coletivo, aumenta ou diminui as al\u00edquotas e\/ou as bases de c\u00e1lculo dos tributos, com o objetivo principal de induzir contribuintes a fazer ou deixar de fazer alguma coisa\u201d.15<\/sup><\/p>\n

As exa\u00e7\u00f5es e desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias, desse modo, se colocam como ferramentas para o incentivo ou coibi\u00e7\u00e3o de condutas por parte dos destinat\u00e1rios normativos, contribuindo para a realiza\u00e7\u00e3o \u2013 ou at\u00e9 realizando diretamente – finalidades propugnadas pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal.16<\/sup> Quando as exonera\u00e7\u00f5es s\u00e3o utilizadas para incentivar condutas que promovem a efetiva\u00e7\u00e3o de objetivos constitucionais, com impactos no seio social, justifica-se a extrafiscalidade17<\/sup>. S\u00e3o esses objetivos e finalidades, em s\u00edntese, que legitimam a interven\u00e7\u00e3o estatal.<\/p>\n

\n

Nota-se, por\u00e9m, que o conceito de extrafiscalidade est\u00e1 relacionado a caracter\u00edsticas n\u00e3o-arrecadat\u00f3rias, isto \u00e9, n\u00e3o-fiscais, dos tributos. O pr\u00f3prio prefixo \u201cextra\u201d \u00e9 indicativo dessa alus\u00e3o \u201cpara al\u00e9m\u201d, ou seja, de exce\u00e7\u00e3o ao padr\u00e3o da simples fiscalidade. A distin\u00e7\u00e3o entre fiscalidade de extrafiscalidade, neste compasso, repousaria na finalidade da norma tribut\u00e1ria. Tributos de cunho fiscal seriam instrumentos de arrrecada\u00e7\u00e3o, enquanto tributos extrafiscais seriam preponderantemente mecanismos de interven\u00e7\u00e3o na ordem econ\u00f4mica e social18<\/sup>.<\/p>\n

Todavia, conforme adverte Alfredo Augusto Becker19<\/sup>, na constru\u00e7\u00e3o dos tributos n\u00e3o se ignora o finalismo extrafiscal, nem se esquece o fiscal, pois ambos coexistem: h\u00e1 apenas maior ou menor preval\u00eancia deste ou daquele finalismo. A presen\u00e7a de uma dessas finalidades n\u00e3o exclui necessariamente a outra. Mesmo tributos de car\u00e1ter eminentemente arrecadat\u00f3rio, como o Imposto sobre a Renda, podem ser alterados com finalidades extrafiscais.<\/p>\n

Com base na li\u00e7\u00e3o de Klaus Vogel, que identifica nas normas tribut\u00e1rias a fun\u00e7\u00e3o de distribuir a carga tribut\u00e1ria (conforme crit\u00e9rios de justi\u00e7a distributiva), a fun\u00e7\u00e3o indutora e a fun\u00e7\u00e3o simplificadora, Lu\u00eds Eduardo Schoueri defende ser a extrafiscalidade g\u00eanero, do qual seriam esp\u00e9cie as normas tribut\u00e1rias indutoras20<\/sup>. Tais normas visam a alcan\u00e7ar determinadas finalidades, demandando do int\u00e9rprete o cotejamento de elementos extratextuais, como o contexto hist\u00f3rico e econ\u00f4mico em que editadas. Da\u00ed a pertin\u00eancia do m\u00e9todo teleol\u00f3gico.<\/p>\n

O m\u00e9todo teleol\u00f3gico tem por escopo \u201capanhar a fun\u00e7\u00e3o de cada dispositivo legal dentro da estrutura da ordem jur\u00eddico-tribut\u00e1ria e em seu relacionamento com as demais partes da ordem jur\u00eddica\u201d21<\/sup>. Essa forma de interpretar o Direito parte da premissa de que \u00e9 sempre poss\u00edvel atribuir um dado prop\u00f3sito \u00e0s normas. Seu movimento interpretativo, conforme explica Tercio Sampaio Ferraz Jr., \u201cparte das conseq\u00fc\u00eancias avaliadas das normas e retorna para o interior do sistema\u201d22<\/sup>. Nesse giro, considera\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas podem ser levantadas em sustenta\u00e7\u00e3o do alcance de determinada finalidade pela norma jur\u00eddica tribut\u00e1ria.<\/p>\n

Com efeito, \u00e9 poss\u00edvel afirmar que finalidades inerentes \u00e0 estrutura de normas tribut\u00e1rias indutoras formam um substrato axiol\u00f3gico que n\u00e3o se pode ignorar. A circunst\u00e2ncia de carecerem de positiva\u00e7\u00e3o expressa n\u00e3o deve conduzir ao absurdo de neg\u00e1-las23<\/sup>. Cabe ao int\u00e9rprete avaliar, com base no m\u00e9todo teleol\u00f3gico, a compatibilidade entre tais finalidades e o sistema constitucional.<\/p>\n

4 Conceito, modalidades e efeitos dos Incentivos Fiscais<\/h3>\n

O Decreto n. 2.543A, de 05\/01\/1912, que estabelecia \u201cmedidas destinadas a facilitar e desenvolver a cultura da seringueira, do caucho, da mani\u00e7oba e da mangabeira e a colheita e beneficiamento da borracha extra\u00edda dessas \u00e1rvores\u201d, prevendo a isen\u00e7\u00e3o de impostos de importa\u00e7\u00e3o, pr\u00eamios para aqueles que fizessem planta\u00e7\u00f5es regulares e inteiramente novas, al\u00e9m de outros incentivos, talvez tenha sido a experi\u00eancia pioneira em da institui\u00e7\u00e3o de medidas de interven\u00e7\u00e3o por indu\u00e7\u00e3o no Brasil24. J\u00e1 nesse momento se percebe a tend\u00eancia de utiliza\u00e7\u00e3o de incentivos fiscais para o alcance de objetivos econ\u00f4micos.<\/p>\n

Desde tal antecedente hist\u00f3rico at\u00e9 os dias atuais, foram in\u00fameros os incentivos fiscais criados para viabilizar interven\u00e7\u00f5es sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico. Mas o que caracteriza esses instrumentos? Qual, afinal, a ideia por tr\u00e1s dos incentivos fiscais?<\/p>\n

Numa concep\u00e7\u00e3o ampla, incentivos fiscais s\u00e3o medidas que estimulam a realiza\u00e7\u00e3o de determinada conduta25. Nesse sentido, \u201ca concess\u00e3o de incentivos fiscais se insere como instrumento de interven\u00e7\u00e3o no dom\u00ednio econ\u00f4mico a fim de que se possam concretizar vetores e valores norteadores do Estado\u201d26<\/sup>.<\/p>\n

De forma mais restritiva, parcela da doutrina entende que os incentivos constituem \u201cmedidas fiscais que excluem total ou parcialmente o cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, aplicadas pelo Governo Central com a finalidade de desenvolver economicamente uma determinada regi\u00e3o, ou um determinado setor de atividade\u201d27<\/sup>. Seriam, portanto, incentivos fiscais \u201ctodas as normas que excluem total ou parcialmente o cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, com a finalidade de estimular o desenvolvimento econ\u00f4mico de determinado setor de atividade ou regi\u00e3o do pa\u00eds\u201d28<\/sup>.<\/p>\n

O Plen\u00e1rio do Supremo Tribunal Federal seguiu esse conceito ligado \u00e0 ideia de exclus\u00e3o do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, no julgamento dos Recursos Extraordin\u00e1rios n. 577.348 e 561.485, sob a relatoria do Ministro Ricardo Lewandoski, o qual asseverou em seu voto condutor que \u201cincentivos ou est\u00edmulos fiscais s\u00e3o todas as normas jur\u00eddicas ditadas com finalidades extrafiscais de promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico e social que excluem total ou parcialmente o cr\u00e9dito tribut\u00e1rio\u201d29<\/sup>.<\/p>\n

Entretanto, n\u00e3o s\u00e3o apenas os casos de exclus\u00e3o do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio30<\/sup> que podem configurar incentivos fiscais. O conceito de incentivos fiscais abrange tamb\u00e9m outras formas de desonera\u00e7\u00e3o, como a redu\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas ou mesmo a posterga\u00e7\u00e3o do prazo de recolhimento de determinada exa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A t\u00e9cnica da \u201cal\u00edquota zero\u201d \u00e9 ontologicamente diversa da isen\u00e7\u00e3o, e tamb\u00e9m se insere na categoria dos incentivos fiscais. Ao se estabelecer a al\u00edquota de 0%, ocorre a nulifica\u00e7\u00e3o do montante devido a t\u00edtulo de tributo, em virtude de uma opera\u00e7\u00e3o matem\u00e1tica de multiplica\u00e7\u00e3o. Isso n\u00e3o significa que o produto seja isento, mas apenas que sua al\u00edquota foi fixada em valor nulificante. O resultado da conta, de qualquer modo, \u00e9 notoriamente um incentivo.<\/p>\n

Conforme defini\u00e7\u00e3o de Rubens Gomes de Souza, um dos idealizadores do C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional – CTN, a isen\u00e7\u00e3o \u00e9 \u201cfavor fiscal concedido por lei, que consiste em dispensar o pagamento de um tributo devido\u201d31<\/sup>. Pressup\u00f5e, portanto, a exist\u00eancia de um \u201ctributo devido\u201d, de acordo com a l\u00f3gica que guiou a reda\u00e7\u00e3o do art. 175 do CTN.<\/p>\n

Com a aplica\u00e7\u00e3o de al\u00edquota zero, sequer chega a existir tributo devido, pois o valor resultante da incid\u00eancia tribut\u00e1ria \u00e9 nulo. Na pr\u00e1tica, o resultado financeiro \u00e9 equivalente a uma isen\u00e7\u00e3o, por\u00e9m as premissas te\u00f3ricas s\u00e3o distintas. E \u00e9 precisamente essa distin\u00e7\u00e3o que assegura a inaplicabilidade das restri\u00e7\u00f5es fixadas no art. 150, \u00a76\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal32<\/sup> nos casos de altera\u00e7\u00f5es, pelo Poder Executivo, das al\u00edquotas do Imposto de Importa\u00e7\u00e3o, do Imposto de Exporta\u00e7\u00e3o, do Imposto sobre Produtos Industrializados \u2013 IPI, e do Imposto sobre Opera\u00e7\u00f5es de Cr\u00e9dito, C\u00e2mbio e Seguro, ou Relativas a T\u00edtulos e Valores Mobili\u00e1rios \u2013 IOF, com fundamento no art. 153, \u00a71\u00ba, da Lei Maior33<\/sup>.<\/p>\n

Enquanto a outorga de isen\u00e7\u00e3o de referidos tributos depende de lei espec\u00edfica, a altera\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas pode ser realizada por simples decreto do Poder Executivo, permitindo uma maior flexibilidade e agilidade normativa em mat\u00e9ria de regula\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica atrav\u00e9s de pol\u00edticas fiscais. Nesse mesmo vi\u00e9s, o art. 14, \u00a73\u00ba, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, exclui altera\u00e7\u00f5es das al\u00edquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constitui\u00e7\u00e3o da obrigatoriedade de estimativa pr\u00e9via do respectivo impacto or\u00e7ament\u00e1rio-financeiro.<\/p>\n

Tampouco se pode enquadrar a concess\u00e3o de cr\u00e9ditos tribut\u00e1rios ou diferimentos de prazos para recolhimento na no\u00e7\u00e3o de \u201cexclus\u00e3o\u201d de cr\u00e9dito. No entanto, \u00e9 ineg\u00e1vel que esses est\u00edmulos se amoldam \u00e0 ideia de incentivo fiscal. Assim como ocorre com a redu\u00e7\u00e3o da base de c\u00e1lculo ou a concess\u00e3o de isen\u00e7\u00e3o, o mecanismo de creditamentos gera para o particular, ao final, um saldo menor de despesas com o pagamento de obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias. O adiamento do prazo para adimplemento de tais obriga\u00e7\u00f5es (morat\u00f3ria) tamb\u00e9m \u00e9 uma esp\u00e9cie de vantagem operada no lado da arrecada\u00e7\u00e3o, pois o custo da posterga\u00e7\u00e3o (juros e corre\u00e7\u00e3o monet\u00e1ria) \u00e9 assumido pelo Estado. Da mesma forma, anistias (perd\u00e3o legal de infra\u00e7\u00f5es) e remiss\u00f5es34<\/sup> (dispensa do pagamento de d\u00e9bitos tribut\u00e1rios) podem ser adotados como esp\u00e9cies de incentivos fiscais.<\/p>\n

Nessa perspectiva, pode ser considerado incentivo fiscal qualquer instrumento, de car\u00e1ter tribut\u00e1rio ou financeiro, que conceda a particulares vantagens pass\u00edveis de express\u00e3o em pec\u00fania, com o objetivo de realizar finalidades constitucionalmente previstas, atrav\u00e9s da interven\u00e7\u00e3o estatal por indu\u00e7\u00e3o. Essas vantagens podem operar subtra\u00e7\u00f5es ou exclus\u00f5es no conte\u00fado de obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias, ou mesmo adiar os prazos de adimplemento dessas obriga\u00e7\u00f5es. \u00c9 poss\u00edvel, ainda, que autorizem transfer\u00eancias diretas destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, como acontece nas hip\u00f3teses previstas no art. 12, \u00a73\u00ba, da Lei n\u00ba. 4.320\/6435<\/sup> (subven\u00e7\u00f5es).<\/p>\n

As subven\u00e7\u00f5es e os subs\u00eddios, a nosso ver, configuram incentivos financeiros<\/em>, implementados no lado das despesas do Estado, e n\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria. As demais hip\u00f3teses acima mencionadas se enquadram como incentivos tribut\u00e1rios<\/em>. De toda sorte, tais instrumentos (incentivos tribut\u00e1rios e incentivos financeiros) s\u00e3o muitas vezes cambi\u00e1veis entre si, sendo um problema secund\u00e1rio a forma que adquirem. O que realmente acaba importando, seja para os agentes no mercado, seja para as finan\u00e7as p\u00fablicas, \u00e9 a express\u00e3o pecuni\u00e1ria resultante do benef\u00edcio, bem como sua efici\u00eancia para o sistema econ\u00f4mico36<\/sup>. Por representarem perda volunt\u00e1ria de receitas p\u00fablicas, sua concess\u00e3o deve estar devidamente lastreada em finalidades constitucionais, sob pena de malferir os pr\u00f3prios fundamentos da interven\u00e7\u00e3o sobre a ordem econ\u00f4mica.<\/p>\n

5 Par\u00e2metros de controle<\/h3>\n

Incentivos fiscais se afirmam como instrumentos indutores de comportamentos voltados ao alcance de objetivos constitucionalmente estipulados como relevantes no contexto de um Estado Social e Democr\u00e1tico de Direito. Nessa medida, sua utiliza\u00e7\u00e3o deve conciliar-se com a busca do bem comum, ditando-se por considera\u00e7\u00f5es de interesse coletivo, como a promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico37<\/sup>.<\/p>\n

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O papel promocional dos incentivos fiscais, segundo a li\u00e7\u00e3o de Heleno T\u00f4rres, consiste precisamente no \u201cservir como medida para impulsionar a\u00e7\u00f5es ou corretivos de distor\u00e7\u00f5es do sistema econ\u00f4mico, visando a atingir certos benef\u00edcios, cujo alcance poderia ser tanto ou mais dispendioso, em vista de planejamentos p\u00fablicos previamente motivados\u201dA an\u00e1lise da legitimidade da concess\u00e3o de benef\u00edcios fiscais fundamenta-se na verifica\u00e7\u00e3o das finalidades da medida, e na sua pertin\u00eancia com rela\u00e7\u00e3o aos valores refletidos no texto constitucional. Ser\u00e1 leg\u00edtimo o incentivo fiscal concedido sob o amparo de des\u00edgnios constitucionais, como instrumento de promo\u00e7\u00e3o de finalidades relevantes \u00e0 coletividade. Por via transversa, ser\u00e1 ileg\u00edtimo (e, portanto, odioso) o benef\u00edcio que se destinar a privilegiar pessoas ou situa\u00e7\u00f5es espec\u00edficas, em detrimento do princ\u00edpio da igualdade; ou que n\u00e3o guarde pertin\u00eancia com os objetivos constitucionais autorizadores da interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre a economia.<\/p>\n

Com arrimo em Misabel Derzi, ressalta Schoueri38<\/sup> que representam privil\u00e9gios intoler\u00e1veis aqueles incentivos fiscais que, n\u00e3o fiscalizados em seus resultados, se estendem excessivamente no tempo, ou servem \u00e0 concentra\u00e7\u00e3o de renda ou prote\u00e7\u00e3o de grupos economicamente mais fortes, em detrimento da maioria da popula\u00e7\u00e3o, \u00e0 qual s\u00e3o transferidos seus altos custos sociais.<\/p>\n

O ordenamento jur\u00eddico, de fato, n\u00e3o se coaduna com privil\u00e9gios odiosos. A concess\u00e3o de incentivos fiscais que n\u00e3o sejam compat\u00edveis com as finalidades constitucionais que fundamentam a interven\u00e7\u00e3o estatal por indu\u00e7\u00e3o \u00e9 perfeitamente suscet\u00edvel de controle jurisdicional. Contudo, quais par\u00e2metros podem ser utilizados para avaliar essa compatibilidade?<\/p>\n

A norma tribut\u00e1ria indutora n\u00e3o pode ir al\u00e9m do ponto necess\u00e1rio para alcan\u00e7ar os objetivos constitucionais que a lastreiam. Tampouco deve ser editada sem pr\u00e9via an\u00e1lise econ\u00f4mica da sua potencial efici\u00eancia na busca dos fins pretendidos pelo Estado. Precisa, enfim, observar a regra da proporcionalidade<\/em> na interven\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica39<\/sup>.<\/p>\n

O exame da proporcionalidade \u00e9 realizado com base em tr\u00eas elementos, que se relacionam subsidiariamente entre si: (i) adequa\u00e7\u00e3o; (ii) necessidade; (iii) proporcionalidade em sentido estrito. Um meio \u00e9 considerado adequado<\/em> quando for apto para promover o alcance de um determinado resultado40<\/sup>. Se implicar restri\u00e7\u00f5es a direitos fundamentais, somente ser\u00e1 considerado necess\u00e1rio<\/em> \u201ccaso a realiza\u00e7\u00e3o do objetivo perseguido n\u00e3o possa ser promovida, com a mesma intensidade, por meio de outro ato que limite, em menor medida, o direito fundamental atingido\u201d41<\/sup>. Por \u00faltimo, verifica-se a proporcionalidade em sentido estrito a partir de um ju\u00edzo de pondera\u00e7\u00e3o acerca da intensidade da restri\u00e7\u00e3o ao direito fundamental atingido e a import\u00e2ncia da efetiva\u00e7\u00e3o do direito que com ele colide, e que lastreia a ado\u00e7\u00e3o da medida42<\/sup>.<\/p>\n

Al\u00e9m da proporcionalidade, a igualdade estrutural \u00e9 tamb\u00e9m par\u00e2metro para o controle da compatibilidade dos incentivos fiscais com o sistema constitucional. Para que haja observ\u00e2ncia ao princ\u00edpio da igualdade (art. 5\u00ba, caput<\/em>, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal43<\/sup>), a medida de compara\u00e7\u00e3o eleita para realizar diferencia\u00e7\u00f5es deve manter rela\u00e7\u00e3o fundada de pertin\u00eancia com a finalidade que lastreia sua utiliza\u00e7\u00e3o, com base em suportes emp\u00edricos consider\u00e1veis44<\/sup>. Significa que se deve comprovar que o crit\u00e9rio de distin\u00e7\u00e3o elegido fomenta a finalidade visada, em maior medida do que outros crit\u00e9rios poss\u00edveis. Essa finalidade precisa ser clara e coerente, j\u00e1 que \u00e9 dever do Estado tratar a todos igualmente45<\/sup>, e apenas s\u00e3o admiss\u00edveis distin\u00e7\u00f5es se existirem motivos razo\u00e1veis.<\/p>\n

Diante da necessidade de observ\u00e2ncia ao princ\u00edpio da igualdade, o tratamento diferenciado em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria, decorrente da utiliza\u00e7\u00e3o de instrumentos extrafiscais, apenas ser\u00e1 considerado leg\u00edtimo quando: (i) n\u00e3o configurar irrazo\u00e1vel benef\u00edcio individual; (ii) estiver ancorado em finalidade constitucional; (iii) decorrer de fator de discrimina\u00e7\u00e3o e medida de compara\u00e7\u00e3o adequados.46<\/sup><\/p>\n

A jurisprud\u00eancia do Supremo Tribunal Federal \u00e9 escassa no que tange a verifica\u00e7\u00f5es aprofundadas dos crit\u00e9rios de controle das normas tribut\u00e1rias indutoras. Num primeiro momento, em precedentes da d\u00e9cada de 1990, o STF evitou adentrar no m\u00e9rito de medidas extrafiscais, afirmando serem atos discricion\u00e1rios do Poder P\u00fablico. Na an\u00e1lise do Recurso Extraordin\u00e1rio n. 149.659, julgado em 1995, a Corte entendeu que a isen\u00e7\u00e3o \u201cdecorre do implemento de pol\u00edtica fiscal e econ\u00f4mica, pelo Estado, tendo em vista determinado interesse social; envolve, assim, um ju\u00edzo de conveni\u00eancia e oportunidade do Poder Executivo\u201d47<\/sup>, n\u00e3o estando sujeita a controle material pelo Poder Judici\u00e1rio. Nada obstante a premissa da discricionariedade do ato, j\u00e1 naquela \u00e9poca o Supremo Tribunal Federal consignou a necessidade de legitima\u00e7\u00e3o<\/em> das isen\u00e7\u00f5es, que se destinam \u201ca partir de crit\u00e9rios racionais, l\u00f3gicos e impessoais estabelecidos de modo leg\u00edtimo em norma legal, a implementar objetivos estatais nitidamente qualificados pela nota da extrafiscalidade\u201d48<\/sup>.<\/p>\n

O STF tamb\u00e9m observou a via de m\u00e3o dupla das normas tribut\u00e1rias indutoras, ou seja, a possibilidade de tais instrumentos serem utilizados para induzirem positiva ou negativamente comportamentos. Na hip\u00f3tese de aumento de al\u00edquotas de IPI sobre cigarros, destacou o Ministro Cezar Peluso a viabilidade da fun\u00e7\u00e3o inibidora<\/em>, presente nos tributos de car\u00e1ter extrafiscal proibitivo, refletido na elevada al\u00edquota do IPI, com o n\u00edtido vi\u00e9s de desest\u00edmulo por indu\u00e7\u00e3o na economia49<\/sup>.<\/p>\n

De outra banda, examinando isen\u00e7\u00e3o fiscal de IPI sobre o a\u00e7\u00facar de cana, concedida com base em crit\u00e9rio espacial (art. 2\u00ba da Lei n\u00ba. 8.393\/91), o STF reconheceu a aus\u00eancia de conte\u00fado arbitr\u00e1rio<\/em> na aludida norma tribut\u00e1ria, afirmando que a sua concess\u00e3o pela Uni\u00e3o Federal objetivou conferir efetividade ao art. 3\u00ba, incisos II e III, da Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica. Ressaltou, ainda, que tal benef\u00edcio p\u00f4s em relevo a fun\u00e7\u00e3o extrafiscal do IPI, \u201cutilizado como instrumento de promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento nacional e de supera\u00e7\u00e3o das desigualdades sociais e regionais\u201d50<\/sup>. Tal precedente ilustra de forma clara a possibilidade de normas tribut\u00e1rias indutoras, como isen\u00e7\u00f5es sobre o IPI, serem utilizadas como instrumentos de promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento<\/em>. O par\u00e2metro de controle desses instrumentos acenado pelo STF seria a eventual arbitrariedade<\/em> do Poder P\u00fablico na sua concess\u00e3o.<\/p>\n

Todavia, pode ser tarefa extremamente dif\u00edcil avaliar o grau de arbitrariedade de um benef\u00edcio fiscal conjuntural. Por vezes, normas tribut\u00e1rias indutoras s\u00e3o empregadas com lastro em crit\u00e9rios de efici\u00eancia econ\u00f4mica<\/em>, e n\u00e3o de justi\u00e7a distributiva. Exemplos disto s\u00e3o os incentivos dirigidos a setores espec\u00edficos durante a crise internacional, pautados em vis\u00f5es macroecon\u00f4micas sobre o comportamento da demanda dom\u00e9stica e dos investimentos das empresas, e n\u00e3o na busca da equidade ou justi\u00e7a social.<\/p>\n

Tendo em vista que os incentivos fiscais se sujeitam rigorosamente aos ditames da Constitui\u00e7\u00e3o, \u201cdevem ser concedidos a partir de an\u00e1lises t\u00e9cnicas da economia, que deve fornecer ao direito instrumentos \u00fateis de busca das solu\u00e7\u00f5es para os problemas sociais\u201d.51<\/sup> Da\u00ed o papel de relevo do sistema econ\u00f4mico para o Direito Tribut\u00e1rio. A partir de elementos objetivos da Economia \u00e9 que se torna poss\u00edvel avaliar a adequa\u00e7\u00e3o<\/em> da interven\u00e7\u00e3o indutora projetada, e consequentemente sua compatibilidade com o ordenamento constitucional. Essa adequa\u00e7\u00e3o est\u00e1 relacionada \u00e0 efetividade da medida jur\u00eddica, ou seja, \u00e0 sua potencial capacidade de produzir os efeitos econ\u00f4micos desejados. Quanto menor for a efetividade, menor o grau de adequa\u00e7\u00e3o, e maior o desn\u00edvel em rela\u00e7\u00e3o ao objetivo constitucional que confere legitimidade \u00e0 interven\u00e7\u00e3o estatal. Caso esse grau de adequa\u00e7\u00e3o revele assimetrias incompat\u00edveis com os prop\u00f3sitos econ\u00f4micos da interven\u00e7\u00e3o, indicando a despropor\u00e7\u00e3o da medida adotada, a norma tribut\u00e1ria indutora dever\u00e1 ser retirada do sistema jur\u00eddico.<\/p>\n

De modo semelhante, tamb\u00e9m dever\u00e1 ser retirada do sistema a norma tribut\u00e1ria indutora que viole o princ\u00edpio da igualdade, concedendo benef\u00edcio singular e irrazo\u00e1vel, ou elegendo medida de compara\u00e7\u00e3o ou fator de discrimina\u00e7\u00e3o inadequados \u00e0s finalidades constitucionais que fundamentam a indu\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica.<\/p>\n

6 Impactos econ\u00f4micos das medidas antic\u00edclicas utilizadas pelo Governo<\/h3>\n

Em outubro de 2008, a economia americana desabou brutalmente, em virtude da total ruptura de confian\u00e7a do mercado financeiro. Rapidamente, como um \u201cefeito domin\u00f3\u201d, o p\u00e2nico se alastrou pelo mundo. J\u00e1 n\u00e3o se podia acreditar na solidez dos bancos. Diante de um cen\u00e1rio de incertezas, o cr\u00e9dito tornou-se escasso, abalando o consumo.<\/p>\n

Com a diminui\u00e7\u00e3o do consumo das fam\u00edlias e dos investimentos das empresas, vigas estruturais do crescimento econ\u00f4mico, os n\u00fameros do Produto Interno Bruno \u2013 PIB s\u00e3o afetados, aumentando ainda mais o temor de recess\u00f5es. Esse temor ocasiona efeitos prejudiciais na concess\u00e3o de cr\u00e9dito. O resultado: menos dinheiro dispon\u00edvel, menos gastos, menos produ\u00e7\u00e3o, menos crescimento, menos emprego. Os efeitos negativos de uma crise de confian\u00e7a geram efeitos ainda mais negativos, e incertezas ainda maiores. \u00c9 necess\u00e1rio agir r\u00e1pido para evitar que esses efeitos n\u00e3o contaminem todos os setores da economia.<\/p>\n

A redu\u00e7\u00e3o da demanda dom\u00e9stica tende a afetar bastante os setores industriais, principalmente o automotivo e o setor de bens de capital (relacionado a investimentos empresariais), os quais dependem diretamente da oferta de financiamentos. Em face do aumento do custo do cr\u00e9dito, provocado pelas incertezas da crise financeira, reduz-se o interesse pela aquisi\u00e7\u00e3o de bens industrializados de alto valor, como os autom\u00f3veis. De outra banda, empresas que dependem diretamente de financiamentos tamb\u00e9m passam a conter seus investimentos. A consequ\u00eancia \u00e9 o abalo direto nos \u00edndices econ\u00f4micos que medem o desempenho da ind\u00fastria.<\/p>\n

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De fato, a crise intensificou a retra\u00e7\u00e3o da ind\u00fastria brasileira. No m\u00eas de dezembro de 2008, foi registrada desacelera\u00e7\u00e3o de 12,4% frente ao m\u00eas anterior, de acordo com dados do IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estat\u00edstica, sendo o pior resultado da s\u00e9rie hist\u00f3rica, iniciada em 1991, influenciado principalmente pelo setor automobil\u00edstico, cuja produ\u00e7\u00e3o caiu 39,7%52<\/sup>.<\/p>\n

Diante desse cen\u00e1rio temeroso, medidas de est\u00edmulo \u00e0 demanda interna s\u00e3o rem\u00e9dios indispens\u00e1veis. Dentre os instrumentos poss\u00edveis, a concess\u00e3o de incentivos fiscais se destaca pela maleabilidade, celeridade e efici\u00eancia com que pode ser manejada pelo Poder Executivo, visando \u00e0 retomada do crescimento econ\u00f4mico.<\/p>\n

A possibilidade de est\u00edmulos na demanda agregada sob a forma de incentivos fiscais serem vistos como fonte de recupera\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica foi analisada extensivamente por economistas norte-americanos ap\u00f3s a crise de 1929. Pesquisas realizadas na d\u00e9cada de 1940 j\u00e1 apontavam que a pol\u00edtica fiscal revelou-se um efetivo instrumento de revigorar o f\u00f4lego da economia afetada pela crise53<\/sup>.<\/p>\n

Uma das recomenda\u00e7\u00f5es do Fundo Monet\u00e1rio Internacional, no tocante ao contorno da crise deflagrada em 2008, foi a promo\u00e7\u00e3o de medidas de est\u00edmulo fiscal at\u00e9 determinada data (como a redu\u00e7\u00e3o de impostos sobre consumo durante um per\u00edodo certo)54<\/sup>. Instrumentos fiscais antic\u00edclicos devem, a princ\u00edpio, ter impacto transit\u00f3rio, sendo revistos t\u00e3o logo a economia apresente os sinais de recupera\u00e7\u00e3o esperados.<\/p>\n

Foi esse o principal caminho adotado pelo Brasil, por meio da redu\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas de tributos com acento extrafiscal, notadamente o IPI e o IOF.<\/p>\n

O IPI apresenta caracter\u00edsticas que \u201co tornam adapt\u00e1vel \u00e0s flutua\u00e7\u00f5es da pol\u00edtica, das finan\u00e7as, da conjuntura nacional e, at\u00e9 internacional\u201d55<\/sup>. Pode ser manejado extrafiscalmente com bastante flexibilidade, em virtude previs\u00e3o do art. 153, \u00a71\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Com o objetivo de aumentar a demanda interna os investimentos, evitando maiores retra\u00e7\u00f5es na produ\u00e7\u00e3o industrial, as quais afetam o n\u00edvel de emprego e as taxas de crescimento do pa\u00eds, foi promovida redu\u00e7\u00e3o tempor\u00e1ria (por prazo determinado) do IPI sobre ve\u00edculos56<\/sup>, eletrodom\u00e9sticos da linha branca, materiais de constru\u00e7\u00e3o e bens de capital57<\/sup>. Paralelamente, reduziu-se a al\u00edquota do IOF sobre cr\u00e9dito direto a pessoa f\u00edsica, no escopo de estimular a sua concess\u00e3o58<\/sup>. Demais disso, alterouse a tabela do IRPF59<\/sup>, criando-se novas al\u00edquotas, o que pragmaticamente implicou diminui\u00e7\u00f5es no valor final pago a t\u00edtulo do imposto, aumentando de forma indireta o poder de consumo das fam\u00edlias.<\/p>\n

Se, por um lado, a redu\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas do IPI apresenta fun\u00e7\u00e3o antic\u00edclica t\u00edpica<\/em>, tendo sido concedida por tempo determinado e com gradual retorno ap\u00f3s a verifica\u00e7\u00e3o das condi\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas que objetivavam promover, o mesmo n\u00e3o se pode afirmar com rela\u00e7\u00e3o \u00e0 altera\u00e7\u00e3o das faixas de incid\u00eancia e novas al\u00edquotas do IRPF, que configura medida antic\u00edclica at\u00edpica<\/em>, de efeitos permanentes<\/em>.<\/p>\n

A estimativa de ren\u00fancia de receitas tribut\u00e1rias decorrente de a\u00e7\u00f5es antic\u00edclicas durante a crise, para o ano de 2009, foi inicialmente avaliada pelo Governo em 3.342 bilh\u00f5es.60<\/sup> As desonera\u00e7\u00f5es fiscais concedidas, destinadas a setores produtivos espec\u00edficos e faixas de renda com capacidade de consumo, embora tenham gerado elevadas ren\u00fancias de receitas tribut\u00e1rias, contribu\u00edram decisivamente para a frenagem dos efeitos negativos da crise no Brasil. A redu\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o final ao consumidor, em decorr\u00eancia da aplica\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas menores do IPI (at\u00e9 zero), ocasionou um incremento nas vendas e, por conseguinte, na produ\u00e7\u00e3o, evitando quedas acentuadas no n\u00edvel de emprego. Nos meses de mar\u00e7o e junho de 2009, quando os benef\u00edcios se encerrariam, houve intenso aumento nas vendas dos produtos alcan\u00e7ados pelas medidas indutoras. Autom\u00f3veis e caminh\u00f5es novos tiveram o melhor m\u00eas de mar\u00e7o da hist\u00f3ria das montadoras no pa\u00eds, com um aumento de 36% em compara\u00e7\u00e3o com fevereiro de 2008, segundo dados da Federa\u00e7\u00e3o Nacional de Distribui\u00e7\u00e3o de Ve\u00edculos Automotores61<\/sup>. Se n\u00e3o houvesse a desonera\u00e7\u00e3o, as quedas nas vendas de ve\u00edculos provavelmente afetariam bastante a arrecada\u00e7\u00e3o dos Estados e Munic\u00edpios, j\u00e1 que o volume do IPVA \u2013 Imposto sobre a Propriedade de Ve\u00edculos Automotores tenderia a ser significativamente menor.<\/p>\n

Ademais, estima-se que a redu\u00e7\u00e3o do IPI contribuiu para manter entre 50 mil e 60 mil empregos diretos e indiretos na economia brasileira no primeiro semestre de 200962. A demanda dom\u00e9stica acabou sendo a indutora do crescimento em 2009 e no primeiro trimestre de 2010, principalmente pela menor afeta\u00e7\u00e3o do consumo das fam\u00edlias durante a crise, em face desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias concedidas63<\/sup>.<\/p>\n

As normas tribut\u00e1rias indutoras estruturadas durante a crise tiveram a importante fun\u00e7\u00e3o de estimular o crescimento econ\u00f4mico<\/em>, por meio da redu\u00e7\u00e3o do custo de impostos incidentes sobre o consumo, impulsionando a compra de bens de capital, autom\u00f3veis e eletrodom\u00e9sticos, de molde a incrementar os n\u00edveis da demanda dom\u00e9stica. Contribu\u00edram, assim, para a equaliza\u00e7\u00e3o<\/em> das distor\u00e7\u00f5es provocadas no mercado em virtude da crise de cr\u00e9dito e da retra\u00e7\u00e3o do consumo.<\/p>\n

Percebe-se que, al\u00e9m de constitu\u00edrem meios adequados<\/em> (proporcionais) \u00e0 promo\u00e7\u00e3o das finalidades constitucionais que embasaram a interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico, as normas tribut\u00e1rias indutoras utilizadas pelo Governo para conter a crise se revelaram eficientes<\/em> no alcance de seus objetivos. Tanto que geraram um aumento hist\u00f3rico da demanda nos setores alcan\u00e7ados pelos incentivos.<\/p>\n

Por outro lado, constata-se que os benef\u00edcios concedidos n\u00e3o incorreram em afronta ao princ\u00edpio da igualdade, uma vez que: (i) n\u00e3o denotam privil\u00e9gios odiosos, pois foram destinados em car\u00e1ter tempor\u00e1rio, com objetivos de curto prazo claros e delimitados, aos setores mais prejudicados com a contra\u00e7\u00e3o da demanda, e cujo impulso ocasionaria resultados econ\u00f4micos potencialmente positivos; (ii) ancoram-se em finalidades constitucionais de promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento nacional e de busca do pleno emprego; (iii) elegeram fatores de discrimina\u00e7\u00e3o e medida de compara\u00e7\u00e3o adequados a uma pol\u00edtica fiscal antic\u00edclica, que escalonou como metas priorit\u00e1rias a retomada dos investimentos das empresas, o crescimento da demanda dom\u00e9stica relacionada \u00e0 ind\u00fastria, e o est\u00edmulo ao cr\u00e9dito. O foco no setor automobil\u00edstico, de eletrodom\u00e9sticos e de bens de capital se justifica em face dessas metas de curto prazo, de car\u00e1ter pol\u00edticoecon\u00f4mico, e n\u00e3o a partir de considera\u00e7\u00f5es de justi\u00e7a distributiva.<\/p>\n

A compatibilidade com a regra da proporcionalidade e com o princ\u00edpio da igualdade n\u00e3o significa, por\u00e9m, a aus\u00eancia de reflexos financeiros negativos das medidas adotadas pelo Governo Federal sobre o equil\u00edbrio das finan\u00e7as p\u00fablicas dos entes subnacionais. Este equil\u00edbrio, por sua vez, \u00e9 fundamental para que possa ser garantido o desenvolvimento econ\u00f4mico nacional de modo harm\u00f4nico na federa\u00e7\u00e3o brasileira. Da\u00ed porque a corre\u00e7\u00e3o de assimetrias financeiras negativas, decorrentes do uso de normas tribut\u00e1rias indutoras, se revela indispens\u00e1vel para a preserva\u00e7\u00e3o da compatibilidade das medidas extrafiscais com as finalidades constitucionais que as lastreiam.<\/p>\n

7 Reflexos financeiros dos incentivos fiscais concedidos durante a crise<\/h3>\n

Os incentivos fiscais oferecidos em virtude da crise financeira de 2008 alteraram substancialmente a arrecada\u00e7\u00e3o do IPI e do IR. Apenas em rela\u00e7\u00e3o ao IPI, principalmente em virtude das medidas propostas pelo Governo no ano de 2009, houve decr\u00e9scimo de aproximadamente 7,7 bilh\u00f5es de reais na arrecada\u00e7\u00e3o l\u00edquida, 22% a menos do que em 200864<\/sup>. No primeiro trimestre de 2009, a diferen\u00e7a para o mesmo per\u00edodo do ano anterior foi cerca de 1,2 bilh\u00f5es de reais a menos. Al\u00e9m disso, calcula-se a altera\u00e7\u00e3o da tabela de al\u00edquotas do IRPF tenha gerado uma diminui\u00e7\u00e3o de quase R$ 520 milh\u00f5es na arrecada\u00e7\u00e3o do primeiro trimestre de 2009, relativamente ao ano de 200865<\/sup>. De acordo com estudos do Minist\u00e9rio da Fazenda, as desonera\u00e7\u00f5es estimadas para o IRPF foram da ordem de 5 bilh\u00f5es de reais66<\/sup>.<\/p>\n

Essa diminui\u00e7\u00e3o abrupta da arrecada\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria relacionada ao IPI e ao IR impactou sensivelmente nos valores das transfer\u00eancias constitucionais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Munic\u00edpios. \u00c9 que, conforme a previs\u00e3o do art. 159 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, parcelas do produto da arrecada\u00e7\u00e3o do IR e do IPI devem ser destinados aos entes subnacionais, mediante repasses aos chamados Fundos de Participa\u00e7\u00e3o<\/em>.<\/p>\n

Segundo o texto constitucional, do produto da arrecada\u00e7\u00e3o dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e oito por cento devem ser entregues pela Uni\u00e3o aos Estados, ao Distrito Federal e aos Munic\u00edpios, da seguinte forma: a) 21,5 % ao Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados e do Distrito Federal – FPE; b) 22,5% ao Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios – FPM; c) 3% para aplica\u00e7\u00e3o em programas de financiamento ao setor produtivo das Regi\u00f5es Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atrav\u00e9s de suas institui\u00e7\u00f5es financeiras de car\u00e1ter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento; d) 1% ao Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios – FPM.<\/p>\n

Esse arranjo de partilhas de receitas tribut\u00e1rias \u00e9 tra\u00e7o do modelo de federalismo fiscal cooperativo consagrado pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988. Nesse modelo, a reparti\u00e7\u00e3o de receitas se coloca como um canal de coordena\u00e7\u00e3o que viabiliza a coexist\u00eancia entre a descentraliza\u00e7\u00e3o de encargos e a centraliza\u00e7\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria67<\/sup>. Configura uma intrincada rede financeira que \u201ccria para os entes pol\u00edticos menores o direito a uma parcela da arrecada\u00e7\u00e3o do ente maior\u201d68<\/sup>. Esta parcela visa a reduzir o descompasso entre os meios de arrecada\u00e7\u00e3o dispon\u00edveis e as necessidades de gastos dos entes federados, chamado de \u201cbrecha fiscal vertical\u201d (vertical fiscal gap<\/em>)69<\/sup>, e representa um importante mecanismo de equil\u00edbrio das finan\u00e7as das unidades subnacionais.<\/p>\n

\n

Com diminui\u00e7\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o nacional do IPI e do IR, decorrente das desonera\u00e7\u00f5es fiscais realizadas pelo Poder Executivo, acabou sendo gravemente afetado o equil\u00edbrio das finan\u00e7as dos pequenos munic\u00edpios, que dependem substancialmente das transfer\u00eancias constitucionais do FPM.<\/p>\n

No m\u00eas de fevereiro de 2009, os repasses aos Fundos de Participa\u00e7\u00e3o de que trata o art. 159 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal sofreram diminui\u00e7\u00e3o de 6,8%, comparativamente ao m\u00eas anterior. Em rela\u00e7\u00e3o a fevereiro de 2008, houve decr\u00e9scimo da ordem de 12% (cerca de R$ 485 milh\u00f5es). Em mar\u00e7o de 2009, tais repasses foram diminu\u00eddos em 20,1%, relativamente ao m\u00eas anterior, representando aproximadamente 11% a menos do que o mesmo per\u00edodo do ano de 2008. Por conseguinte, no primeiro trimestre de 2009, constatou-se diminui\u00e7\u00e3o de quase 750 milh\u00f5es de reais nos montantes das transfer\u00eancias ao FPM, tomando como par\u00e2metro o ano. Com o corte repentino nos valores dos repasses constitucionais, servi\u00e7os p\u00fablicos prestados \u00e0 popula\u00e7\u00e3o de in\u00fameros Munic\u00edpios passaram a ficar comprometidos, diante da inviabilidade financeira de arcar-se de forma aut\u00f4noma com os custos de programas sociais.<\/p>\n

Ainda em mar\u00e7o de 2009, o presidente Lu\u00eds In\u00e1cio Lula da Silva reconheceu a gravidade da situa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios, afirmando ser o problema \u201cresultado de uma crise que n\u00e3o nasceu no Brasil, de uma crise que aconteceu nos Estados Unidos, na Europa, no Jap\u00e3o, e que demorou mais para chegar aqui\u201d, mas que n\u00e3o poderia permitir a paralisa\u00e7\u00e3o das prefeituras70<\/sup>.<\/p>\n

Evidenciou-se um conflito axiol\u00f3gico. De um lado, dispositivos tribut\u00e1rios editados com a finalidade de estimular a demanda interna, de modo a garantir a manuten\u00e7\u00e3o do n\u00edvel de empregos e o desenvolvimento econ\u00f4mico, valores constitucionalmente consagrados (artigos 3\u00ba, II, e 170, VIII). De outro, o reflexos de tais normas no sistema de reparti\u00e7\u00e3o de receitas tribut\u00e1rias, ocasionando a diminui\u00e7\u00e3o brusca de repasses aos munic\u00edpios, o consequente comprometimento de pol\u00edticas p\u00fablicas destinadas \u00e0 efetiva\u00e7\u00e3o de direitos fundamentais.<\/p>\n

A percep\u00e7\u00e3o de que medidas eficientes para promover o crescimento econ\u00f4mico podem impactar negativamente na rede de art\u00e9rias financeiras do federalismo fiscal e na efetiva\u00e7\u00e3o de programas de melhorias sociais e investimentos em infraestrutura, os quais constituem pilares para o equil\u00edbrio do desenvolvimento<\/em> sustent\u00e1vel a m\u00e9dio e longo prazos, remete \u00e0 import\u00e2ncia da compreens\u00e3o de plenitude do desenvolvimento econ\u00f4mico.<\/p>\n

O desenvolvimento econ\u00f4mico pressup\u00f5e n\u00e3o apenas o fator do crescimento<\/em>, mas tamb\u00e9m melhorias no \u00e2mbito social. Para que essas melhorias sejam implementadas de modo eficiente no arranjo federativo brasileiro, \u00e9 necess\u00e1rio garantir \u00e0s unidades descentralizadas, mais pr\u00f3ximas da popula\u00e7\u00e3o (munic\u00edpios), recursos financeiros suficientes para fazer frente aos encargos p\u00fablicos. Sem tais recursos, resta prejudicada a efici\u00eancia alocativa, um dos fundamentos para a descentraliza\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas sociais.<\/p>\n

No intuito de contornar o problema, ap\u00f3s discuss\u00f5es no \u00e2mbito do Minist\u00e9rio da Fazenda, ocorreu a publica\u00e7\u00e3o da Medida Provis\u00f3ria n\u00ba. 462, de 14\/05\/2009, convertida na Lei n\u00ba. 12.058, de 13\/10\/2009, que disp\u00f5e sobre a presta\u00e7\u00e3o de apoio financeiro pela Uni\u00e3o aos entes federados71<\/sup>.<\/p>\n

Assim, a Lei n\u00ba. 12.058\/2009, em seu art. 1\u00ba, previu o dever da Uni\u00e3o de prestar apoio financeiro, no exerc\u00edcio de 2009, aos entes federados que recebiam o FPM, mediante entrega do valor correspondente \u00e0 varia\u00e7\u00e3o nominal negativa entre os valores creditados a t\u00edtulo daquele Fundo nos exerc\u00edcios de 2008 e 2009, antes da incid\u00eancia de descontos de qualquer natureza, de acordo com os prazos e condi\u00e7\u00f5es nela previstos e limitados \u00e0 dota\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria espec\u00edfica para essa finalidade, fixada por meio de decreto do Poder Executivo.<\/p>\n

As estimativas para os valores do apoio financeiro previsto na MP n\u00ba. 462\/2009, correspondendo \u00e0s diferen\u00e7as negativas nos repasses do FPM apuradas no per\u00edodo de janeiro a mar\u00e7o de 2009, em rela\u00e7\u00e3o a igual per\u00edodo de 2008, atingiram a estimativa de R$ 755.008.284,5972<\/sup>, com creditamento em maio de 2009. O apoio prosseguiu nos meses subsequentes. Em junho de 2009, foram estimados R$ 197.827.847,7673<\/sup>; em julho, R$, 9.734.549,1874<\/sup>; em outubro, R$ 904.925.735,4275<\/sup>.<\/p>\n

Por meio dessa compensa\u00e7\u00e3o financeira, restou superado o risco de comprometimento da presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os municipais de interesse social e da continuidade dos projetos de investimento e demais pol\u00edticas p\u00fablicas voltadas \u00e0 promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico. Os efeitos das restri\u00e7\u00f5es reflexas, provocadas pelas desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias editadas durante a crise, foram assim balanceados por normas financeiras de car\u00e1ter corretivo, visando o retorno ao ponto de equil\u00edbrio das finan\u00e7as dos munic\u00edpios e a harmonia do federalismo fiscal cooperativo. Tal equil\u00edbrio \u00e9 indispens\u00e1vel \u00e0 garantia da forma federativa de Estado, cl\u00e1usula p\u00e9trea constante do art. 60, \u00a74\u00ba, I, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988.<\/p>\n

Todavia, vale lembrar que os reflexos financeiros das redu\u00e7\u00f5es de al\u00edquotas do IPI e das altera\u00e7\u00f5es de faixas do IR eram perfeitamente previs\u00edveis, desde o momento em que foram cogitados como medidas de pol\u00edtica fiscal antic\u00edclica. Os instrumentos equalizadores tardaram a ser editados, dentro de um contexto emergencial. O pr\u00f3prio ve\u00edculo adotado para a concess\u00e3o do apoio financeiro (medida provis\u00f3ria, que pressup\u00f5e casos de urg\u00eancia, a teor do art. 62 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal), evidencia que n\u00e3o houve planejamento pr\u00e9vio de compensa\u00e7\u00e3o financeira concomitante \u00e0 concess\u00e3o dos incentivos.<\/p>\n

O modelo de federalismo fiscal cooperativo<\/em> adotado no Brasil, entretanto, n\u00e3o pode se reduzir ao apoio conjuntural da Uni\u00e3o. \u00c9 preciso aprimorar mecanismos que garantam a autonomia financeira dos entes subnacionais mesmo em face de pol\u00edticas fiscais antic\u00edclicas, a fim de que evitar a depend\u00eancia de aux\u00edlios emergenciais, sob liberalidade do Poder Executivo Federal. Sob esse prisma, o legado da crise traz novas oportunidades de repensar os atuais modelos de coopera\u00e7\u00e3o existentes, com vistas a um desenvolvimento econ\u00f4mico federativamente harm\u00f4nico e sustent\u00e1vel.<\/p>\n

8 Conclus\u00f5es<\/h3>\n

As normas tribut\u00e1rias indutoras podem se revelar eficientes instrumentos de est\u00edmulo do comportamento dos agentes econ\u00f4micos, promovendo o aumento da demanda, da produ\u00e7\u00e3o, dos investimentos internos, e da oferta de emprego. Tais fatores s\u00e3o indispens\u00e1veis ao crescimento econ\u00f4mico, componente da equa\u00e7\u00e3o geradora do desenvolvimento nacional.<\/p>\n

Decerto, \u201co desenvolvimento depende da capacidade de cada pa\u00eds para tomar decis\u00f5es que sua situa\u00e7\u00e3o requer\u201d76<\/sup>. \u00c0 evid\u00eancia, o Brasil demonstrou essa capacidade, reunindo condi\u00e7\u00f5es para superar, com \u00eaxito, os efeitos problem\u00e1ticos da crise internacional deflagrada em 2008. Parte desse sucesso decorreu da pol\u00edtica de concess\u00e3o de incentivos fiscais utilizados conforme crit\u00e9rios de efici\u00eancia<\/em>, os quais se revelaram adequados<\/em> aos objetivos fomentados pela interven\u00e7\u00e3o do Estado na economia. A fun\u00e7\u00e3o equalizadora<\/em> das desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias indutoras pelo Governo Federal foi determinante para corrigir tend\u00eancias de contra\u00e7\u00e3o da demanda interna. Entretanto, essas medidas emergenciais, de curto prazo, n\u00e3o s\u00e3o suficientes para garantir a continuidade do desenvolvimento econ\u00f4mico.<\/p>\n

Apesar das dificuldades e dos riscos, o Brasil soube nadar no mar caudaloso da crise internacional, mesmo tendo sido nele arremessado de s\u00fabito. Ferramentas eficientes de indu\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica instrumentalizaram a pol\u00edtica fiscal antic\u00edclica levada a cabo pelo Governo Federal. Mas dist\u00e2ncias muito maiores ainda precisam ser percorridas para que o pa\u00eds possa galgar uma posi\u00e7\u00e3o no p\u00f3dio das na\u00e7\u00f5es desenvolvidas. Para tanto, \u00e9 preciso avan\u00e7ar no aprimoramento dos instrumentos jur\u00eddicos tendentes \u00e0 promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico em sua concep\u00e7\u00e3o plena, levando em considera\u00e7\u00e3o a realidade de profundos desequil\u00edbrios regionais e sociais que marcam a federa\u00e7\u00e3o brasileira.<\/p>\n

A efetividade do art. 3\u00ba, II, da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, para al\u00e9m do crescimento econ\u00f4mico (elemento quantitativo<\/em>), depende de medidas coordenadas entre Uni\u00e3o, Estados e Munic\u00edpios, tendentes a promover melhorias qualitativas<\/em> no n\u00edvel de bem-estar geral da sociedade, sem olvidar as peculiaridades do federalismo fiscal cooperativo<\/em>. Nessa perspectiva, caso o emprego de normas tribut\u00e1rias indutoras pela Uni\u00e3o acarrete situa\u00e7\u00f5es de desequil\u00edbrio no arranjo de reparti\u00e7\u00e3o de receitas com os entes subnacionais, dever\u00e3o ser adotadas medidas de compensa\u00e7\u00e3o financeira, suficientes para corrigir as assimetrias negativas geradas, preservando os pilares do federalismo fiscal. Do contr\u00e1rio, poder\u00e1 restar desvirtuada a finalidade constitucional que embasa a pr\u00f3pria interven\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica, malferindose a legitimidade da sua utiliza\u00e7\u00e3o, na medida em que for amea\u00e7ado o custeio de programas sociais a cargo dos munic\u00edpios e o atendimento das necessidades da popula\u00e7\u00e3o. O poder do Estado de desonerar \u00e9 amplo, mas n\u00e3o ilimitado, sujeitando-se \u00e0s diretrizes normativas e valores contidos no texto constitucional, que balizam o controle das normas tribut\u00e1rias indutoras \u00e0 luz da proporcionalidade, da igualdade e das finalidades nas quais se ancoram.<\/p>\n

Os ventos econ\u00f4micos que sopram promissoramente a favor do pa\u00eds no cen\u00e1rio de oportunidades p\u00f3s-crise precisam, enfim, vir acompanhados de arranjos jur\u00eddicos de densidade axiol\u00f3gica e efetividade pr\u00e1tica, compat\u00edveis com os objetivos trazidos pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, rumo a um desenvolvimento federativamente equilibrado e sustent\u00e1vel. 2008.77, 78<\/sup>.<\/p>\n

\n

Notas<\/strong><\/p>\n

1 Cf. STIGLITZ, Joseph E. Freefall<\/em>: Free Markets and the Sinking of the Global Economy. London: Peguin Books, 2010.
2 FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Congelamento de Pre\u00e7os: Tabelamentos Oficiais. Rio de Janeiro, Revista de Direito P\u00fablico<\/em>, p.76-77, jul.\/set. 1989.
3 SCAFF, Fernando Facury. Responsabilidade Civil do Estado Intervencionista<\/em>. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 100.
4 MONCADA, Lu\u00eds S. Cabral de. Direito Econ\u00f3mico<\/em>. 3. ed. Coimbra: Coimbra, 2000. p. 33. 5 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econ\u00f4mica na Constitui\u00e7\u00e3o de 1988<\/em>. 11. ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2006. p. 148.
6 SCAFF, Fernando Facury. Responsabilidade Civil do Estado Intervencionista<\/em>. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 107.
7 CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra. Reflex\u00f5es sobre o papel do Estado frente \u00e0 atividade econ\u00f4mica. Revista Trimestral de Direito P\u00fablico<\/em>, v. 1, n. 20. p. 73-74, 1997.
8 A respeito desse tema, j\u00e1 decidiu o Supremo Tribunal Federal: \u201c\u00c9 certo que a ordem econ\u00f4mica na Constitui\u00e7\u00e3o de 1.988 define op\u00e7\u00e3o por um sistema no qual joga um papel primordial a livre iniciativa. Essa circunst\u00e2ncia n\u00e3o legitima, no entanto, a assertiva de que o Estado s\u00f3 intervir\u00e1 na economia em situa\u00e7\u00f5es excepcionais. Mais do que simples instrumento de governo, a nossa Constitui\u00e7\u00e3o enuncia diretrizes, programas e fins a serem realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de a\u00e7\u00e3o global normativo para o Estado e para a sociedade, informado pelos preceitos veiculados pelos seus artigos 1\u00ba, 3\u00ba e 170\u201d. In: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade n. 1.950<\/em>. Relator: Min. Eros Grau. julgamento em 03.11.05, Plen\u00e1rio, DJ de 02.06.06. Dispon\u00edvel em: http:\/\/ www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
9 Vale lembrar o entendimento do Supremo Tribunal Federal: \u201cA possibilidade de interven\u00e7\u00e3o do Estado no dom\u00ednio econ\u00f4mico n\u00e3o exonera o Poder P\u00fablico do dever jur\u00eddico de respeitar os postulados que emergem do ordenamento constitucional brasileiro. Raz\u00f5es de Estado \u2013 que muitas vezes configuram fundamentos pol\u00edticos destinados a justificar, pragmaticamente, ex parte principis<\/em>, a inaceit\u00e1vel ado\u00e7\u00e3o de medidas de car\u00e1ter normativo \u2013 n\u00e3o podem ser invocadas para viabilizar o descumprimento da pr\u00f3pria Constitui\u00e7\u00e3o.\u201d In: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordin\u00e1rio n. 205.193<\/em>. Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento em 25.02.97, 1\u00aa Turma, DJ de 06.06.97. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
10 Cf. AVI-YONAH, Reuven S. Os Tr\u00eas Objetivos da Tributa\u00e7\u00e3o. Revista Direito Tribut\u00e1rio Atual<\/em>, n. 22. p.8-11, S\u00e3o Paulo, 2008.
11 BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tribut\u00e1rio<\/em>. 4. ed. S\u00e3o Paulo: Noeses, 2007. p. 623.
12 ATALIBA, Geraldo. Sistema Constitucional Tribut\u00e1rio Brasileiro<\/em>. S\u00e3o Paulo: Revista dos Tribunais, 1966. p. 151.
13 FALC\u00c3O, Raimundo Bezerra. Tributa\u00e7\u00e3o e Mudan\u00e7a Social<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 196.
14 NABAIS, Jos\u00e9 Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos<\/em>: Contributo para a Compreens\u00e3o Constitucional do Estado Fiscal Contempor\u00e2neo. Reimpress\u00e3o. Coimbra: Almedina, 2009. p. 629.
15 CARRAZA, Roque Ant\u00f4nio. Curso de Direito Constitucional Tribut\u00e1rio<\/em>. 21. ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2005. p. 106-107, nota de rodap\u00e9 n. 66.
16 PAPADOPOL, Marcel Davidman. A Extrafiscalidade e os Controles de Proporcionalidade e de Igualdade<\/em>. Tese (Mestrado) \u2013 Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre: 2009. p. 17. 17 Cf. GOUV\u00caA, Marcus de Freitas. A Extrafiscalidade no Direito Tribut\u00e1rio<\/em>. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 47.
18 CORREIA NETO, Celso de Barros. Instrumentos Fiscais de Prote\u00e7\u00e3o Ambiental. Revista Direito Tribut\u00e1rio Atual<\/em>, n. 22. p. 142, S\u00e3o Paulo, 2008.
19 BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tribut\u00e1rio<\/em>. 4. ed. S\u00e3o Paulo: Noeses, 2007. p. 623- 624.
20 SCHOUERI, Lu\u00eds Eduardo. Normas Tribut\u00e1rias Indutoras e Interven\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 27-34.
21 ZILVETI, Fernando Aurelio. O ISS, a Lei Complementar n\u00ba 116\/03, e a Interpreta\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica. Revista Dial\u00e9tica de Direito Tribut\u00e1rio<\/em>, n. 104. p. 39, S\u00e3o Paulo, 2004.
22 FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Introdu\u00e7\u00e3o ao Estudo do Direito<\/em>: T\u00e9cnica, Decis\u00e3o, Domina\u00e7\u00e3o. 3. ed. S\u00e3o Paulo: Atlas, 2001. p. 289.
23 CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tribut\u00e1rio, Linguagem e M\u00e9todo<\/em>. 2. ed. S\u00e3o Paulo: Noeses, 2008. p. 524.
24 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econ\u00f4mica na Constitui\u00e7\u00e3o de 1988<\/em>. 11. ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2006. p. 28.
25 Eis a li\u00e7\u00e3o de Pedro Herrera Molina: \u201cincentivos tributarios son aquellas exenciones configuradas de tal modo que estimulan la realizaci\u00f3n de determinada conducta\u201d<\/em>. MOLINA, Pedro Herrera. La Execi\u00f3n Tributaria. Madrid: Colex, 1990. p. 57.
26 GADELHA, Gustavo de Paiva. Isen\u00e7\u00e3o Tribut\u00e1ria<\/em>: Crise de Paradigma do Federalismo Fiscal Cooperativo. Curitiba: Juru\u00e1, 2010. p. 98.
27 MOURA, Maria Aparecida Vera Cruz Bruni de. Incentivos Fiscais Atrav\u00e9s das Isen\u00e7\u00f5es. In: NOGUEIRA, Ruy Barbosa (Coord.). Estudos de Problemas Tribut\u00e1rios<\/em>. S\u00e3o Paulo: Jos\u00e9 Bushatsky, 1971. p. 135.
28 CALDERARO, Francisco R. S. Incentivos Fiscais \u00e0 Exporta\u00e7\u00e3o<\/em>. S\u00e3o Paulo: Resenha Tribut\u00e1ria, 1973. p. 17.
29 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordin\u00e1rio n. 577.348 e Recurso Extraordin\u00e1rio n. 561.485<\/em>. Relator: Min. Ricardo Lewandowski. Julgamento em 13.08.09, Plen\u00e1rio, Informativo n. 555. Dispon\u00edvel a partir de: http:\/\/www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
30 C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional: \u201cArt. 175. Excluem o cr\u00e9dito tribut\u00e1rio: I – a isen\u00e7\u00e3o; II – a anistia. Par\u00e1grafo \u00fanico. A exclus\u00e3o do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio n\u00e3o dispensa o cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es acess\u00f3rias dependentes da obriga\u00e7\u00e3o principal cujo cr\u00e9dito seja exclu\u00eddo, ou dela conseq\u00fcente.\u201d
31 SOUSA, Rubens Gomes de. Comp\u00eandio de Legisla\u00e7\u00e3o Tribut\u00e1ria<\/em>. S\u00e3o Paulo: Resenha Tribut\u00e1ria, 1975. p. 97.
32 \u201cart. 150 […] \u00a7 6\u00ba Qualquer subs\u00eddio ou isen\u00e7\u00e3o, redu\u00e7\u00e3o de base de c\u00e1lculo, concess\u00e3o de cr\u00e9dito presumido, anistia ou remiss\u00e3o, relativas a impostos, taxas ou contribui\u00e7\u00f5es, s\u00f3 poder\u00e1 ser concedido mediante lei espec\u00edfica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as mat\u00e9rias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribui\u00e7\u00e3o, sem preju\u00edzo do disposto no artigo 155, \u00a7 2\u00ba, XII, g. (Reda\u00e7\u00e3o da EC 03\/93)\u201d
33 \u201cArt. 153. Compete \u00e0 Uni\u00e3o instituir impostos sobre: I – importa\u00e7\u00e3o de produtos estrangeiros; II – exporta\u00e7\u00e3o, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; III – renda e proventos de qualquer natureza; IV – produtos industrializados; V – opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito, c\u00e2mbio e seguro, ou relativas a t\u00edtulos ou valores mobili\u00e1rios; VI – propriedade territorial rural; VII – grandes fortunas, nos termos de lei complementar. \u00a7 1\u00ba – \u00c9 facultado ao Poder Executivo, atendidas as condi\u00e7\u00f5es e os limites estabelecidos em lei, alterar as al\u00edquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V.\u201d
34 CTN: \u201cArt. 172. A lei pode autorizar a autoridade administrativa a conceder, por despacho fundamentado, remiss\u00e3o total ou parcial do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, atendendo: I – \u00e0 situa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica do sujeito passivo; II – ao erro ou ignor\u00e2ncia excus\u00e1veis do sujeito passivo, quanto a mat\u00e9ria de fato; III – \u00e0 diminuta import\u00e2ncia do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio; IV – a considera\u00e7\u00f5es de eq\u00fcidade, em rela\u00e7\u00e3o com as caracter\u00edsticas pessoais ou materiais do caso; V – a condi\u00e7\u00f5es peculiares a determinada regi\u00e3o do territ\u00f3rio da entidade tributante. Par\u00e1grafo \u00fanico. O despacho referido neste artigo n\u00e3o gera direito adquirido, aplicando-se, quando cab\u00edvel, o disposto no artigo 155.\u201d
35 \u201c\u00a7 3\u00ba Consideram-se subven\u00e7\u00f5es, para os efeitos desta lei, as transfer\u00eancias destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: I – subven\u00e7\u00f5es sociais, as que se destinem a institui\u00e7\u00f5es p\u00fablicas ou privadas de car\u00e1ter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; II – subven\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas, as que se destinem a empr\u00easas p\u00fablicas ou privadas de car\u00e1ter industrial, comercial, agr\u00edcola ou pastoril.\u201d
36 ELALI, Andr\u00e9 de Souza Dantas. Concorr\u00eancia Fiscal Internacional<\/em>: a Concess\u00e3o de Incentivos Fiscais em face da Integra\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica Internacional. Tese (Doutorado) \u2013 Universidade Federal de Pernambuco. Recife, 2009. p. 33.
37 Cf. BORGES, Jos\u00e9 Souto Maior. Teoria Geral da Isen\u00e7\u00e3o Tribut\u00e1ria<\/em>. 3. ed. 2\u00aa tiragem. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2007. p. 70-71.
38 SCHOUERI, Lu\u00eds Eduardo. Normas Tribut\u00e1rias Indutoras e Interven\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 290.
39 Cf. NABAIS, Jos\u00e9 Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos<\/em>: Contributo para a Compreens\u00e3o Constitucional do Estado Fiscal Contempor\u00e2neo. Reimpress\u00e3o. Coimbra: Almedina, 2009. p. 648.
40 Cf, \u00c1VILA, Humberto Bergmann. A Distin\u00e7\u00e3o entre Princ\u00edpios e Regras e a Redefini\u00e7\u00e3o do Dever de Proporcionalidade. Revista de Direito Administrativo<\/em>, n. 215. p. 172, S\u00e3o Paulo, 1999.
41 SILVA, Virg\u00edlio Afonso da. O Proporcional e o Razo\u00e1vel. Revista dos Tribunais<\/em>, n. 798. p. 38, S\u00e3o Paulo, 2002.
42 SILVA, Virg\u00edlio Afonso da. Op. cit.. p. 40.
43 \u201cArt. 5\u00ba Todos s\u00e3o iguais perante a lei, sem distin\u00e7\u00e3o de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pa\u00eds a inviolabilidade do direito \u00e0 vida, \u00e0 liberdade, \u00e0 igualdade, \u00e0 seguran\u00e7a e \u00e0 propriedade, nos termos seguintes:\u201d
44 \u00c1VILA, Humberto Bergmann. Teoria da Igualdade Tribut\u00e1ria<\/em>. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2008. p. 61.
45 \u00c1VILA, op. cit., p. 69.
46 PAPADOPOL, Marcel Davidman. A Extrafiscalidade e os Controles de Proporcionalidade e de Igualdade<\/em>. Tese (Mestrado) \u2013 Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre: 2009. p. 83.
47 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordin\u00e1rio n. 149.659<\/em>. Relator: Min. Paulo Brossard. DJ de 31.03.1995. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.<\/p>\n

\n

48 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 142.348<\/em>. Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento em 02.08.94, 1\u00aa Turma, DJ de 24.03.95. Dispon\u00edvel em: http:\/\/ www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
49 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. A\u00e7\u00e3o Cautelar n. 1.657-MC<\/em>. Voto do Relator Min. Cezar Peluso. Julgamento em 27.06.07, Plen\u00e1rio, DJ de 31.08.07. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
50 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 360.461<\/em>. Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento em 06.12.05, 2\u00aa Turma, DJE de 28.03.08. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www. stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.
51 ELALI, Andr\u00e9 de Souza Dantas. Tributa\u00e7\u00e3o e Regula\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica<\/em>: um Exame da Tributa\u00e7\u00e3o como Instrumento de Regula\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica na Busca da Redu\u00e7\u00e3o das Desigualdades Regionais. S\u00e3o Paulo: MP, 2007. p. 117.
52 Dispon\u00edvel em: http:\/\/www1.folha.uol.com.br\/folha\/dinheiro\/ult91u497886.shtml<\/a>. Acesso em: 11 set. 2010.
53 Cf. SMITHIES, Arthur. The American Economy in the Thirties. The American Economic Review, vol. 36, 1946, pp. 11-27. Apud SPILIMBERGO, Antonio; SYMANSKY, Steve; BLANCHARD, Olivier. Fiscal Policy for the Crisis. IMF Staff Position Note. International Monetary Fund, 29 dez. 2008. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.imf.org\/external\/pubs\/ft\/spn\/2008\/spn0801.pdf<\/a>. Acesso em: 07 set. 2010.
54 SPILIMBERGO, Antonio; SYMANSKY, Steve; BLANCHARD, Olivier. Fiscal Policy for the Crisis<\/em>. IMF Staff Position Note. International Monetary Fund, 29 dez. 2008. p. 8-9. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.imf.org\/external\/pubs\/ft\/spn\/2008\/spn0801.pdf<\/a>. Acesso em: 07 set. 2010.
55 BOTALLO, Eduardo Domingos. IPI<\/em>: Princ\u00edpios e Estrutura. S\u00e3o Paulo: Dial\u00e9tica, 2009. p. 22.
56 Vide Decreto n\u00ba. 6.687, de 11 de dezembro de 2008, e Decreto n\u00ba 6.743, de 15 de janeiro de 2009.
57 Vide Decreto n\u00ba. 6.825, de 17 de abril de 2009 e Decreto n\u00ba. 6.890, de 29 de junho de 2009.
58 Vide Decreto n\u00ba. 6.691, de 11 de dezembro de 200<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[2],"tags":[],"featured_image_url":"https:\/\/dummyimage.com\/720x400","character_count":33612,"formatted_date":"04\/10\/2011 - 19:36","contentNovo":"

Autor:<\/strong> Matheus Carneiro Assun\u00e7\u00e3o, Bacharel em Direito pela UFPE, Bacharel em Administra\u00e7\u00e3o pela UPE, Especialista em Direito Tribut\u00e1rio pelo IBET, Especialista em Direito da Economia e da Empresa pela FGV, P\u00f3s-graduado em Direito Tribut\u00e1rio pela USP, Mestrando na \u00e1rea de Direito Financeiro pela USP, Membro do Instituto Brasileiro de Direito Tribut\u00e1rio - IBDT, Procurador da Fazenda Nacional.<\/p>\r\n

Ve\u00edculo: <\/strong>Revista da PGFN, ano 1 n\u00famero 1, jan\/jun. 2011<\/p>\r\n

RESUMO<\/strong> - O presente artigo busca analisar os reflexos econ\u00f4micos e financeiros dos incentivos fiscais concedidos pelo Governo Federal durante a crise internacional de 2008, bem como os impactos de tais medidas no federalismo fiscal brasileiro. O estudo tamb\u00e9m procura identificar a liga\u00e7\u00e3o entre os objetivos constitucionais que autorizam a interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico e as desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias realizadas no \u00e1pice dos efeitos da crise, quando ondas de incertezas no mundo geraram fortes retra\u00e7\u00f5es na produ\u00e7\u00e3o e na demanda dom\u00e9stica. Por fim, pretende evidenciar os reflexos das medidas antic\u00edclicas adotadas entre 2008 e 2009 no sistema de reparti\u00e7\u00e3o de receitas tribut\u00e1rias, especialmente os desequil\u00edbrios nas finan\u00e7as p\u00fablicas de entes federados.<\/p>\r\n1 Introdu\u00e7\u00e3o\r\n

A crise financeira desencadeada em 2008 empurrou os mercados globalizados em queda livre1. Atirado no mar de tormentas do capitalismo contempor\u00e2neo, o Brasil precisou adotar medidas c\u00e9leres para conter os efeitos danosos da retra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica, atrav\u00e9s da implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas antic\u00edclicas. Nesse sentido, foram concedidos diversos incentivos fiscais pelo Governo Federal, no fito de fomentar a reconstru\u00e7\u00e3o das demandas dom\u00e9sticas negativamente afetadas, de maneira a garantir a continuidade do desenvolvimento nacional. A interven\u00e7\u00e3o estatal, mais do que necess\u00e1ria, revelou-se vital.<\/p>\r\n

Todavia, em fun\u00e7\u00e3o do modelo de reparti\u00e7\u00e3o de receitas tribut\u00e1rias previsto na Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, as desonera\u00e7\u00f5es fiscais utilizadas para conter a crise acabaram produzindo reflexos financeiros negativos para os entes federados, comprometendo o equil\u00edbrio de contas p\u00fablicas e a continuidade de programas sociais, especialmente nos pequenos munic\u00edpios.<\/p>\r\n

O presente estudo busca analisar, de um lado, os impactos econ\u00f4micos dos incentivos fiscais editados no contexto da crise internacional, identificando em que compasso podem ser empregados para promover o desenvolvimento nacional, bem como os par\u00e2metros jur\u00eddicos que permitem o seu controle. De outro lado, pretende cotejar os reflexos financeiros dessas medidas no arranjo de partilhas caracter\u00edstico do federalismo fiscal brasileiro.<\/p>\r\n

Inevitavelmente, toda crise chega ao fim, mas n\u00e3o sem deixar marcas, tanto positivas quanto negativas. Algumas s\u00e3o claramente percept\u00edveis; outras exigem exames com lupas de maior alcance, n\u00e3o apenas focadas no campo da vis\u00e3o tribut\u00e1ria, mas tamb\u00e9m econ\u00f4mica e financeira. Procuraremos, nas linhas seguintes, examinar algumas dessas marcas, com lentes multifocais.<\/p>\r\n2 Interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico\r\n

O intervencionismo estatal \u00e9 fen\u00f4meno concernente ao exerc\u00edcio de uma a\u00e7\u00e3o sistem\u00e1tica sobre a economia, \u201cestabelecendo-se estreita correla\u00e7\u00e3o entre o subsistema pol\u00edtico e o econ\u00f4mico, na medida em que se exige da economia uma otimiza\u00e7\u00e3o de resultados e do Estado a realiza\u00e7\u00e3o da ordem jur\u00eddica como ordem do bem-estar social\u201d2. Pode ocorrer de forma direta ou indireta. Na interven\u00e7\u00e3o direta, o Estado assume o exerc\u00edcio de atividades econ\u00f4micas. Na indireta, age atrav\u00e9s da dire\u00e7\u00e3o ou controle normativo3. A modalidade indireta, assim, configura uma \u201cinterven\u00e7\u00e3o exterior, de enquadramento e de orienta\u00e7\u00e3o que se manifesta em est\u00edmulos ou limita\u00e7\u00f5es, de v\u00e1ria ordem, \u00e0 actividade das empresas\u201d.4<\/p>\r\n

Ensina Eros Roberto Grau5 que a interven\u00e7\u00e3o do Estado pode se dar: (i) por absor\u00e7\u00e3o ou participa\u00e7\u00e3o; (ii) por dire\u00e7\u00e3o; (iii) por indu\u00e7\u00e3o. A primeira hip\u00f3tese representa uma interven\u00e7\u00e3o no dom\u00ednio econ\u00f4mico, ou seja, no \u00e2mbito de atividades econ\u00f4micas em sentido estrito, atuando o Estado em regime de monop\u00f3lio (interven\u00e7\u00e3o por absor\u00e7\u00e3o) ou de competi\u00e7\u00e3o (interven\u00e7\u00e3o por participa\u00e7\u00e3o). As duas outras hip\u00f3teses consubstanciam modalidades de interven\u00e7\u00e3o sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico, desenvolvendo o Estado o papel de regulador.<\/p>\r\n

Atrav\u00e9s das normas de indu\u00e7\u00e3o, o Estado \u201cprivilegia determinadas atividades em detrimento de outras, orientando os agentes econ\u00f4micos no sentido de adotar aquelas op\u00e7\u00f5es que se tornarem economicamente mais vantajosas\u201d6, mas n\u00e3o fixa san\u00e7\u00f5es pela n\u00e3o-ades\u00e3o \u00e0 hip\u00f3tese estimulada. Entretanto, o incentivo ao comportamento sugerido tende a ser bastante atrativo, na medida em que gera posi\u00e7\u00f5es de vantagem no mercado para os agentes econ\u00f4micos alcan\u00e7ados pelo comando normativo, o qual pode prever diferentes esp\u00e9cies e n\u00edveis de est\u00edmulos.<\/p>\r\n

\u00c9 no campo da interven\u00e7\u00e3o por indu\u00e7\u00e3o que o Estado pode se valer da pol\u00edtica fiscal para alcan\u00e7ar finalidades espec\u00edficas, \u201ccom a concess\u00e3o de incentivos fiscais setoriais ou regionais, utilizando a maior ou menor incid\u00eancia de carga tribut\u00e1ria como mecanismo redutor de custos e estimulador de atividades econ\u00f4micas\u201d.7 Tais finalidades, por\u00e9m, devem ter amparo na Constitui\u00e7\u00e3o. Afinal, s\u00e3o nos valores por ela albergados que encontra resson\u00e2ncia a pr\u00f3pria justificativa da interven\u00e7\u00e3o estatal.<\/p>\r\n

Vale ressaltar que a Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 prev\u00ea, em seu art. 170, que a ordem econ\u00f4mica \u00e9 fundada na valoriza\u00e7\u00e3o do trabalho humano e na livre iniciativa e tem por fim assegurar a todos exist\u00eancia digna, conforme os ditames da justi\u00e7a social8. A a\u00e7\u00e3o do Estado sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico, com efeito, n\u00e3o poder\u00e1 olvidar tais fundamentos, e dever\u00e1 pautar-se nos princ\u00edpios e objetivos fixados no texto constitucional, dentre os quais a redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais e sociais (art. 170, inciso VII), a busca do pleno emprego (art. 170, inciso VIII) e a garantia do desenvolvimento nacional (art. 3\u00ba, II).<\/p>\r\n

Embora referidos princ\u00edpios e objetivos sejam dotados de elevado grau de abstra\u00e7\u00e3o e generalidade, o que dificulta o controle final\u00edstico da medida interventiva, constituem c\u00e2nones a subsidiar o int\u00e9rprete. Interven\u00e7\u00f5es estatais despropositadas, em afronta \u00e0 igualdade ou \u00e0 proporcionalidade, n\u00e3o podem ser toleradas no contexto de um Estado Democr\u00e1tico e Social de Direito.<\/p>\r\n

A face geralmente oculta da tributa\u00e7\u00e3o - a desonera\u00e7\u00e3o fiscal - pode ser um eficiente instrumento de interven\u00e7\u00e3o indutora do Estado, com vistas \u00e0 promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico. Mas cabe ressalvar: o uso desse instrumento deve atentar para as molduras tra\u00e7adas pela Constitui\u00e7\u00e3o, uma vez que a efici\u00eancia econ\u00f4mica, por si mesma, n\u00e3o legitima as a\u00e7\u00f5es estatais9.<\/p>\r\n3 Extrafiscalidade\r\n

Os tributos, al\u00e9m de terem a fun\u00e7\u00e3o arrecadat\u00f3ria de receitas para a manuten\u00e7\u00e3o do Estado, apresentam fun\u00e7\u00f5es redistributiva e regulat\u00f3ria10. Podem, assim, oportunizar desde a redu\u00e7\u00e3o de desigualdades sociais \u00e0 regula\u00e7\u00e3o de mercados. Nesse sentido, a principal finalidade de muitos tributos \u201cn\u00e3o ser\u00e1 a de instrumento de arrecada\u00e7\u00e3o de recursos para o custeio das despesas p\u00fablicas, mas a de um instrumento de interven\u00e7\u00e3o estatal no meio social e na economia privada\u201d11.<\/p>\r\n

Por meio da tributa\u00e7\u00e3o (e da desonera\u00e7\u00e3o), possibilita-se ao Estado intervir sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico de forma indireta, induzindo a ado\u00e7\u00e3o de determinados comportamentos. \u00c9 a vertente da extrafiscalidade. Nas palavras de Geraldo Ataliba, a extrafiscalidade se configura pelo \u201cemprego deliberado do instrumento tribut\u00e1rio para finalidades n\u00e3o financeiras, mas regulat\u00f3rias de comportamentos sociais, em mat\u00e9ria econ\u00f4mica, social e pol\u00edtica\u201d.12 Segue esta mesma linha o pensamento de Raimundo Bezerra Falc\u00e3o, para quem \u201ca extrafiscalidade \u00e9 atividade financeira que o Estado exercita sem o fim prec\u00edpuo de obter recursos para o seu er\u00e1rio, para o fisco, mas sim com vistas a ordenar ou re-ordenar a economia e as rela\u00e7\u00f5es sociais\u201d.13<\/p>\r\n

Explica Jos\u00e9 Casalta Nabais14 que a extrafiscalidade pode ser traduzida no conjunto de normas que tem por finalidade dominante a consecu\u00e7\u00e3o de resultados econ\u00f4micos ou sociais, por meio da utiliza\u00e7\u00e3o do instrumento fiscal, e n\u00e3o a obten\u00e7\u00e3o de receitas para fazer face \u00e0s despesas p\u00fablicas. De acordo com os ensinamentos de Roque Antonio Carrazza, a extrafiscalidade se caracteriza \u201cquando o legislador, em nome do interesse coletivo, aumenta ou diminui as al\u00edquotas e\/ou as bases de c\u00e1lculo dos tributos, com o objetivo principal de induzir contribuintes a fazer ou deixar de fazer alguma coisa\u201d.15<\/p>\r\n

As exa\u00e7\u00f5es e desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias, desse modo, se colocam como ferramentas para o incentivo ou coibi\u00e7\u00e3o de condutas por parte dos destinat\u00e1rios normativos, contribuindo para a realiza\u00e7\u00e3o \u2013 ou at\u00e9 realizando diretamente - finalidades propugnadas pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal.16 Quando as exonera\u00e7\u00f5es s\u00e3o utilizadas para incentivar condutas que promovem a efetiva\u00e7\u00e3o de objetivos constitucionais, com impactos no seio social, justifica-se a extrafiscalidade17. S\u00e3o esses objetivos e finalidades, em s\u00edntese, que legitimam a interven\u00e7\u00e3o estatal.<\/p>\r\n\r\n

Nota-se, por\u00e9m, que o conceito de extrafiscalidade est\u00e1 relacionado a caracter\u00edsticas n\u00e3o-arrecadat\u00f3rias, isto \u00e9, n\u00e3o-fiscais, dos tributos. O pr\u00f3prio prefixo \u201cextra\u201d \u00e9 indicativo dessa alus\u00e3o \u201cpara al\u00e9m\u201d, ou seja, de exce\u00e7\u00e3o ao padr\u00e3o da simples fiscalidade. A distin\u00e7\u00e3o entre fiscalidade de extrafiscalidade, neste compasso, repousaria na finalidade da norma tribut\u00e1ria. Tributos de cunho fiscal seriam instrumentos de arrrecada\u00e7\u00e3o, enquanto tributos extrafiscais seriam preponderantemente mecanismos de interven\u00e7\u00e3o na ordem econ\u00f4mica e social18.<\/p>\r\n

Todavia, conforme adverte Alfredo Augusto Becker19, na constru\u00e7\u00e3o dos tributos n\u00e3o se ignora o finalismo extrafiscal, nem se esquece o fiscal, pois ambos coexistem: h\u00e1 apenas maior ou menor preval\u00eancia deste ou daquele finalismo. A presen\u00e7a de uma dessas finalidades n\u00e3o exclui necessariamente a outra. Mesmo tributos de car\u00e1ter eminentemente arrecadat\u00f3rio, como o Imposto sobre a Renda, podem ser alterados com finalidades extrafiscais.<\/p>\r\n

Com base na li\u00e7\u00e3o de Klaus Vogel, que identifica nas normas tribut\u00e1rias a fun\u00e7\u00e3o de distribuir a carga tribut\u00e1ria (conforme crit\u00e9rios de justi\u00e7a distributiva), a fun\u00e7\u00e3o indutora e a fun\u00e7\u00e3o simplificadora, Lu\u00eds Eduardo Schoueri defende ser a extrafiscalidade g\u00eanero, do qual seriam esp\u00e9cie as normas tribut\u00e1rias indutoras20. Tais normas visam a alcan\u00e7ar determinadas finalidades, demandando do int\u00e9rprete o cotejamento de elementos extratextuais, como o contexto hist\u00f3rico e econ\u00f4mico em que editadas. Da\u00ed a pertin\u00eancia do m\u00e9todo teleol\u00f3gico.<\/p>\r\n

O m\u00e9todo teleol\u00f3gico tem por escopo \u201capanhar a fun\u00e7\u00e3o de cada dispositivo legal dentro da estrutura da ordem jur\u00eddico-tribut\u00e1ria e em seu relacionamento com as demais partes da ordem jur\u00eddica\u201d21. Essa forma de interpretar o Direito parte da premissa de que \u00e9 sempre poss\u00edvel atribuir um dado prop\u00f3sito \u00e0s normas. Seu movimento interpretativo, conforme explica Tercio Sampaio Ferraz Jr., \u201cparte das conseq\u00fc\u00eancias avaliadas das normas e retorna para o interior do sistema\u201d22. Nesse giro, considera\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas podem ser levantadas em sustenta\u00e7\u00e3o do alcance de determinada finalidade pela norma jur\u00eddica tribut\u00e1ria.<\/p>\r\n

Com efeito, \u00e9 poss\u00edvel afirmar que finalidades inerentes \u00e0 estrutura de normas tribut\u00e1rias indutoras formam um substrato axiol\u00f3gico que n\u00e3o se pode ignorar. A circunst\u00e2ncia de carecerem de positiva\u00e7\u00e3o expressa n\u00e3o deve conduzir ao absurdo de neg\u00e1-las23. Cabe ao int\u00e9rprete avaliar, com base no m\u00e9todo teleol\u00f3gico, a compatibilidade entre tais finalidades e o sistema constitucional.<\/p>\r\n4 Conceito, modalidades e efeitos dos Incentivos Fiscais\r\n

O Decreto n. 2.543A, de 05\/01\/1912, que estabelecia \u201cmedidas destinadas a facilitar e desenvolver a cultura da seringueira, do caucho, da mani\u00e7oba e da mangabeira e a colheita e beneficiamento da borracha extra\u00edda dessas \u00e1rvores\u201d, prevendo a isen\u00e7\u00e3o de impostos de importa\u00e7\u00e3o, pr\u00eamios para aqueles que fizessem planta\u00e7\u00f5es regulares e inteiramente novas, al\u00e9m de outros incentivos, talvez tenha sido a experi\u00eancia pioneira em da institui\u00e7\u00e3o de medidas de interven\u00e7\u00e3o por indu\u00e7\u00e3o no Brasil24. J\u00e1 nesse momento se percebe a tend\u00eancia de utiliza\u00e7\u00e3o de incentivos fiscais para o alcance de objetivos econ\u00f4micos.<\/p>\r\n

Desde tal antecedente hist\u00f3rico at\u00e9 os dias atuais, foram in\u00fameros os incentivos fiscais criados para viabilizar interven\u00e7\u00f5es sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico. Mas o que caracteriza esses instrumentos? Qual, afinal, a ideia por tr\u00e1s dos incentivos fiscais?<\/p>\r\n

Numa concep\u00e7\u00e3o ampla, incentivos fiscais s\u00e3o medidas que estimulam a realiza\u00e7\u00e3o de determinada conduta25. Nesse sentido, \u201ca concess\u00e3o de incentivos fiscais se insere como instrumento de interven\u00e7\u00e3o no dom\u00ednio econ\u00f4mico a fim de que se possam concretizar vetores e valores norteadores do Estado\u201d26.<\/p>\r\n

De forma mais restritiva, parcela da doutrina entende que os incentivos constituem \u201cmedidas fiscais que excluem total ou parcialmente o cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, aplicadas pelo Governo Central com a finalidade de desenvolver economicamente uma determinada regi\u00e3o, ou um determinado setor de atividade\u201d27. Seriam, portanto, incentivos fiscais \u201ctodas as normas que excluem total ou parcialmente o cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, com a finalidade de estimular o desenvolvimento econ\u00f4mico de determinado setor de atividade ou regi\u00e3o do pa\u00eds\u201d28.<\/p>\r\n

O Plen\u00e1rio do Supremo Tribunal Federal seguiu esse conceito ligado \u00e0 ideia de exclus\u00e3o do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, no julgamento dos Recursos Extraordin\u00e1rios n. 577.348 e 561.485, sob a relatoria do Ministro Ricardo Lewandoski, o qual asseverou em seu voto condutor que \u201cincentivos ou est\u00edmulos fiscais s\u00e3o todas as normas jur\u00eddicas ditadas com finalidades extrafiscais de promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico e social que excluem total ou parcialmente o cr\u00e9dito tribut\u00e1rio\u201d29.<\/p>\r\n

Entretanto, n\u00e3o s\u00e3o apenas os casos de exclus\u00e3o do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio30 que podem configurar incentivos fiscais. O conceito de incentivos fiscais abrange tamb\u00e9m outras formas de desonera\u00e7\u00e3o, como a redu\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas ou mesmo a posterga\u00e7\u00e3o do prazo de recolhimento de determinada exa\u00e7\u00e3o.<\/p>\r\n

A t\u00e9cnica da \u201cal\u00edquota zero\u201d \u00e9 ontologicamente diversa da isen\u00e7\u00e3o, e tamb\u00e9m se insere na categoria dos incentivos fiscais. Ao se estabelecer a al\u00edquota de 0%, ocorre a nulifica\u00e7\u00e3o do montante devido a t\u00edtulo de tributo, em virtude de uma opera\u00e7\u00e3o matem\u00e1tica de multiplica\u00e7\u00e3o. Isso n\u00e3o significa que o produto seja isento, mas apenas que sua al\u00edquota foi fixada em valor nulificante. O resultado da conta, de qualquer modo, \u00e9 notoriamente um incentivo.<\/p>\r\n

Conforme defini\u00e7\u00e3o de Rubens Gomes de Souza, um dos idealizadores do C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional - CTN, a isen\u00e7\u00e3o \u00e9 \u201cfavor fiscal concedido por lei, que consiste em dispensar o pagamento de um tributo devido\u201d31. Pressup\u00f5e, portanto, a exist\u00eancia de um \u201ctributo devido\u201d, de acordo com a l\u00f3gica que guiou a reda\u00e7\u00e3o do art. 175 do CTN.<\/p>\r\n

Com a aplica\u00e7\u00e3o de al\u00edquota zero, sequer chega a existir tributo devido, pois o valor resultante da incid\u00eancia tribut\u00e1ria \u00e9 nulo. Na pr\u00e1tica, o resultado financeiro \u00e9 equivalente a uma isen\u00e7\u00e3o, por\u00e9m as premissas te\u00f3ricas s\u00e3o distintas. E \u00e9 precisamente essa distin\u00e7\u00e3o que assegura a inaplicabilidade das restri\u00e7\u00f5es fixadas no art. 150, \u00a76\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal32 nos casos de altera\u00e7\u00f5es, pelo Poder Executivo, das al\u00edquotas do Imposto de Importa\u00e7\u00e3o, do Imposto de Exporta\u00e7\u00e3o, do Imposto sobre Produtos Industrializados \u2013 IPI, e do Imposto sobre Opera\u00e7\u00f5es de Cr\u00e9dito, C\u00e2mbio e Seguro, ou Relativas a T\u00edtulos e Valores Mobili\u00e1rios \u2013 IOF, com fundamento no art. 153, \u00a71\u00ba, da Lei Maior33.<\/p>\r\n

Enquanto a outorga de isen\u00e7\u00e3o de referidos tributos depende de lei espec\u00edfica, a altera\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas pode ser realizada por simples decreto do Poder Executivo, permitindo uma maior flexibilidade e agilidade normativa em mat\u00e9ria de regula\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica atrav\u00e9s de pol\u00edticas fiscais. Nesse mesmo vi\u00e9s, o art. 14, \u00a73\u00ba, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, exclui altera\u00e7\u00f5es das al\u00edquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constitui\u00e7\u00e3o da obrigatoriedade de estimativa pr\u00e9via do respectivo impacto or\u00e7ament\u00e1rio-financeiro.<\/p>\r\n

Tampouco se pode enquadrar a concess\u00e3o de cr\u00e9ditos tribut\u00e1rios ou diferimentos de prazos para recolhimento na no\u00e7\u00e3o de \u201cexclus\u00e3o\u201d de cr\u00e9dito. No entanto, \u00e9 ineg\u00e1vel que esses est\u00edmulos se amoldam \u00e0 ideia de incentivo fiscal. Assim como ocorre com a redu\u00e7\u00e3o da base de c\u00e1lculo ou a concess\u00e3o de isen\u00e7\u00e3o, o mecanismo de creditamentos gera para o particular, ao final, um saldo menor de despesas com o pagamento de obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias. O adiamento do prazo para adimplemento de tais obriga\u00e7\u00f5es (morat\u00f3ria) tamb\u00e9m \u00e9 uma esp\u00e9cie de vantagem operada no lado da arrecada\u00e7\u00e3o, pois o custo da posterga\u00e7\u00e3o (juros e corre\u00e7\u00e3o monet\u00e1ria) \u00e9 assumido pelo Estado. Da mesma forma, anistias (perd\u00e3o legal de infra\u00e7\u00f5es) e remiss\u00f5es34 (dispensa do pagamento de d\u00e9bitos tribut\u00e1rios) podem ser adotados como esp\u00e9cies de incentivos fiscais.<\/p>\r\n

Nessa perspectiva, pode ser considerado incentivo fiscal qualquer instrumento, de car\u00e1ter tribut\u00e1rio ou financeiro, que conceda a particulares vantagens pass\u00edveis de express\u00e3o em pec\u00fania, com o objetivo de realizar finalidades constitucionalmente previstas, atrav\u00e9s da interven\u00e7\u00e3o estatal por indu\u00e7\u00e3o. Essas vantagens podem operar subtra\u00e7\u00f5es ou exclus\u00f5es no conte\u00fado de obriga\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias, ou mesmo adiar os prazos de adimplemento dessas obriga\u00e7\u00f5es. \u00c9 poss\u00edvel, ainda, que autorizem transfer\u00eancias diretas destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, como acontece nas hip\u00f3teses previstas no art. 12, \u00a73\u00ba, da Lei n\u00ba. 4.320\/6435 (subven\u00e7\u00f5es).<\/p>\r\n

As subven\u00e7\u00f5es e os subs\u00eddios, a nosso ver, configuram incentivos financeiros<\/em>, implementados no lado das despesas do Estado, e n\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria. As demais hip\u00f3teses acima mencionadas se enquadram como incentivos tribut\u00e1rios<\/em>. De toda sorte, tais instrumentos (incentivos tribut\u00e1rios e incentivos financeiros) s\u00e3o muitas vezes cambi\u00e1veis entre si, sendo um problema secund\u00e1rio a forma que adquirem. O que realmente acaba importando, seja para os agentes no mercado, seja para as finan\u00e7as p\u00fablicas, \u00e9 a express\u00e3o pecuni\u00e1ria resultante do benef\u00edcio, bem como sua efici\u00eancia para o sistema econ\u00f4mico36. Por representarem perda volunt\u00e1ria de receitas p\u00fablicas, sua concess\u00e3o deve estar devidamente lastreada em finalidades constitucionais, sob pena de malferir os pr\u00f3prios fundamentos da interven\u00e7\u00e3o sobre a ordem econ\u00f4mica.<\/p>\r\n5 Par\u00e2metros de controle\r\n

Incentivos fiscais se afirmam como instrumentos indutores de comportamentos voltados ao alcance de objetivos constitucionalmente estipulados como relevantes no contexto de um Estado Social e Democr\u00e1tico de Direito. Nessa medida, sua utiliza\u00e7\u00e3o deve conciliar-se com a busca do bem comum, ditando-se por considera\u00e7\u00f5es de interesse coletivo, como a promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico37.<\/p>\r\n\r\n

O papel promocional dos incentivos fiscais, segundo a li\u00e7\u00e3o de Heleno T\u00f4rres, consiste precisamente no \u201cservir como medida para impulsionar a\u00e7\u00f5es ou corretivos de distor\u00e7\u00f5es do sistema econ\u00f4mico, visando a atingir certos benef\u00edcios, cujo alcance poderia ser tanto ou mais dispendioso, em vista de planejamentos p\u00fablicos previamente motivados\u201dA an\u00e1lise da legitimidade da concess\u00e3o de benef\u00edcios fiscais fundamenta-se na verifica\u00e7\u00e3o das finalidades da medida, e na sua pertin\u00eancia com rela\u00e7\u00e3o aos valores refletidos no texto constitucional. Ser\u00e1 leg\u00edtimo o incentivo fiscal concedido sob o amparo de des\u00edgnios constitucionais, como instrumento de promo\u00e7\u00e3o de finalidades relevantes \u00e0 coletividade. Por via transversa, ser\u00e1 ileg\u00edtimo (e, portanto, odioso) o benef\u00edcio que se destinar a privilegiar pessoas ou situa\u00e7\u00f5es espec\u00edficas, em detrimento do princ\u00edpio da igualdade; ou que n\u00e3o guarde pertin\u00eancia com os objetivos constitucionais autorizadores da interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre a economia.<\/p>\r\n

Com arrimo em Misabel Derzi, ressalta Schoueri38 que representam privil\u00e9gios intoler\u00e1veis aqueles incentivos fiscais que, n\u00e3o fiscalizados em seus resultados, se estendem excessivamente no tempo, ou servem \u00e0 concentra\u00e7\u00e3o de renda ou prote\u00e7\u00e3o de grupos economicamente mais fortes, em detrimento da maioria da popula\u00e7\u00e3o, \u00e0 qual s\u00e3o transferidos seus altos custos sociais.<\/p>\r\n

O ordenamento jur\u00eddico, de fato, n\u00e3o se coaduna com privil\u00e9gios odiosos. A concess\u00e3o de incentivos fiscais que n\u00e3o sejam compat\u00edveis com as finalidades constitucionais que fundamentam a interven\u00e7\u00e3o estatal por indu\u00e7\u00e3o \u00e9 perfeitamente suscet\u00edvel de controle jurisdicional. Contudo, quais par\u00e2metros podem ser utilizados para avaliar essa compatibilidade?<\/p>\r\n

A norma tribut\u00e1ria indutora n\u00e3o pode ir al\u00e9m do ponto necess\u00e1rio para alcan\u00e7ar os objetivos constitucionais que a lastreiam. Tampouco deve ser editada sem pr\u00e9via an\u00e1lise econ\u00f4mica da sua potencial efici\u00eancia na busca dos fins pretendidos pelo Estado. Precisa, enfim, observar a regra da proporcionalidade<\/em> na interven\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica39.<\/p>\r\n

O exame da proporcionalidade \u00e9 realizado com base em tr\u00eas elementos, que se relacionam subsidiariamente entre si: (i) adequa\u00e7\u00e3o; (ii) necessidade; (iii) proporcionalidade em sentido estrito. Um meio \u00e9 considerado adequado<\/em> quando for apto para promover o alcance de um determinado resultado40. Se implicar restri\u00e7\u00f5es a direitos fundamentais, somente ser\u00e1 considerado necess\u00e1rio<\/em> \u201ccaso a realiza\u00e7\u00e3o do objetivo perseguido n\u00e3o possa ser promovida, com a mesma intensidade, por meio de outro ato que limite, em menor medida, o direito fundamental atingido\u201d41. Por \u00faltimo, verifica-se a proporcionalidade em sentido estrito a partir de um ju\u00edzo de pondera\u00e7\u00e3o acerca da intensidade da restri\u00e7\u00e3o ao direito fundamental atingido e a import\u00e2ncia da efetiva\u00e7\u00e3o do direito que com ele colide, e que lastreia a ado\u00e7\u00e3o da medida42.<\/p>\r\n

Al\u00e9m da proporcionalidade, a igualdade estrutural \u00e9 tamb\u00e9m par\u00e2metro para o controle da compatibilidade dos incentivos fiscais com o sistema constitucional. Para que haja observ\u00e2ncia ao princ\u00edpio da igualdade (art. 5\u00ba, caput<\/em>, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal43), a medida de compara\u00e7\u00e3o eleita para realizar diferencia\u00e7\u00f5es deve manter rela\u00e7\u00e3o fundada de pertin\u00eancia com a finalidade que lastreia sua utiliza\u00e7\u00e3o, com base em suportes emp\u00edricos consider\u00e1veis44. Significa que se deve comprovar que o crit\u00e9rio de distin\u00e7\u00e3o elegido fomenta a finalidade visada, em maior medida do que outros crit\u00e9rios poss\u00edveis. Essa finalidade precisa ser clara e coerente, j\u00e1 que \u00e9 dever do Estado tratar a todos igualmente45, e apenas s\u00e3o admiss\u00edveis distin\u00e7\u00f5es se existirem motivos razo\u00e1veis.<\/p>\r\n

Diante da necessidade de observ\u00e2ncia ao princ\u00edpio da igualdade, o tratamento diferenciado em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria, decorrente da utiliza\u00e7\u00e3o de instrumentos extrafiscais, apenas ser\u00e1 considerado leg\u00edtimo quando: (i) n\u00e3o configurar irrazo\u00e1vel benef\u00edcio individual; (ii) estiver ancorado em finalidade constitucional; (iii) decorrer de fator de discrimina\u00e7\u00e3o e medida de compara\u00e7\u00e3o adequados.46<\/p>\r\n

A jurisprud\u00eancia do Supremo Tribunal Federal \u00e9 escassa no que tange a verifica\u00e7\u00f5es aprofundadas dos crit\u00e9rios de controle das normas tribut\u00e1rias indutoras. Num primeiro momento, em precedentes da d\u00e9cada de 1990, o STF evitou adentrar no m\u00e9rito de medidas extrafiscais, afirmando serem atos discricion\u00e1rios do Poder P\u00fablico. Na an\u00e1lise do Recurso Extraordin\u00e1rio n. 149.659, julgado em 1995, a Corte entendeu que a isen\u00e7\u00e3o \u201cdecorre do implemento de pol\u00edtica fiscal e econ\u00f4mica, pelo Estado, tendo em vista determinado interesse social; envolve, assim, um ju\u00edzo de conveni\u00eancia e oportunidade do Poder Executivo\u201d47, n\u00e3o estando sujeita a controle material pelo Poder Judici\u00e1rio. Nada obstante a premissa da discricionariedade do ato, j\u00e1 naquela \u00e9poca o Supremo Tribunal Federal consignou a necessidade de legitima\u00e7\u00e3o<\/em> das isen\u00e7\u00f5es, que se destinam \u201ca partir de crit\u00e9rios racionais, l\u00f3gicos e impessoais estabelecidos de modo leg\u00edtimo em norma legal, a implementar objetivos estatais nitidamente qualificados pela nota da extrafiscalidade\u201d48.<\/p>\r\n

O STF tamb\u00e9m observou a via de m\u00e3o dupla das normas tribut\u00e1rias indutoras, ou seja, a possibilidade de tais instrumentos serem utilizados para induzirem positiva ou negativamente comportamentos. Na hip\u00f3tese de aumento de al\u00edquotas de IPI sobre cigarros, destacou o Ministro Cezar Peluso a viabilidade da fun\u00e7\u00e3o inibidora<\/em>, presente nos tributos de car\u00e1ter extrafiscal proibitivo, refletido na elevada al\u00edquota do IPI, com o n\u00edtido vi\u00e9s de desest\u00edmulo por indu\u00e7\u00e3o na economia49.<\/p>\r\n

De outra banda, examinando isen\u00e7\u00e3o fiscal de IPI sobre o a\u00e7\u00facar de cana, concedida com base em crit\u00e9rio espacial (art. 2\u00ba da Lei n\u00ba. 8.393\/91), o STF reconheceu a aus\u00eancia de conte\u00fado arbitr\u00e1rio<\/em> na aludida norma tribut\u00e1ria, afirmando que a sua concess\u00e3o pela Uni\u00e3o Federal objetivou conferir efetividade ao art. 3\u00ba, incisos II e III, da Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica. Ressaltou, ainda, que tal benef\u00edcio p\u00f4s em relevo a fun\u00e7\u00e3o extrafiscal do IPI, \u201cutilizado como instrumento de promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento nacional e de supera\u00e7\u00e3o das desigualdades sociais e regionais\u201d50. Tal precedente ilustra de forma clara a possibilidade de normas tribut\u00e1rias indutoras, como isen\u00e7\u00f5es sobre o IPI, serem utilizadas como instrumentos de promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento<\/em>. O par\u00e2metro de controle desses instrumentos acenado pelo STF seria a eventual arbitrariedade<\/em> do Poder P\u00fablico na sua concess\u00e3o.<\/p>\r\n

Todavia, pode ser tarefa extremamente dif\u00edcil avaliar o grau de arbitrariedade de um benef\u00edcio fiscal conjuntural. Por vezes, normas tribut\u00e1rias indutoras s\u00e3o empregadas com lastro em crit\u00e9rios de efici\u00eancia econ\u00f4mica<\/em>, e n\u00e3o de justi\u00e7a distributiva. Exemplos disto s\u00e3o os incentivos dirigidos a setores espec\u00edficos durante a crise internacional, pautados em vis\u00f5es macroecon\u00f4micas sobre o comportamento da demanda dom\u00e9stica e dos investimentos das empresas, e n\u00e3o na busca da equidade ou justi\u00e7a social.<\/p>\r\n

Tendo em vista que os incentivos fiscais se sujeitam rigorosamente aos ditames da Constitui\u00e7\u00e3o, \u201cdevem ser concedidos a partir de an\u00e1lises t\u00e9cnicas da economia, que deve fornecer ao direito instrumentos \u00fateis de busca das solu\u00e7\u00f5es para os problemas sociais\u201d.51 Da\u00ed o papel de relevo do sistema econ\u00f4mico para o Direito Tribut\u00e1rio. A partir de elementos objetivos da Economia \u00e9 que se torna poss\u00edvel avaliar a adequa\u00e7\u00e3o<\/em> da interven\u00e7\u00e3o indutora projetada, e consequentemente sua compatibilidade com o ordenamento constitucional. Essa adequa\u00e7\u00e3o est\u00e1 relacionada \u00e0 efetividade da medida jur\u00eddica, ou seja, \u00e0 sua potencial capacidade de produzir os efeitos econ\u00f4micos desejados. Quanto menor for a efetividade, menor o grau de adequa\u00e7\u00e3o, e maior o desn\u00edvel em rela\u00e7\u00e3o ao objetivo constitucional que confere legitimidade \u00e0 interven\u00e7\u00e3o estatal. Caso esse grau de adequa\u00e7\u00e3o revele assimetrias incompat\u00edveis com os prop\u00f3sitos econ\u00f4micos da interven\u00e7\u00e3o, indicando a despropor\u00e7\u00e3o da medida adotada, a norma tribut\u00e1ria indutora dever\u00e1 ser retirada do sistema jur\u00eddico.<\/p>\r\n

De modo semelhante, tamb\u00e9m dever\u00e1 ser retirada do sistema a norma tribut\u00e1ria indutora que viole o princ\u00edpio da igualdade, concedendo benef\u00edcio singular e irrazo\u00e1vel, ou elegendo medida de compara\u00e7\u00e3o ou fator de discrimina\u00e7\u00e3o inadequados \u00e0s finalidades constitucionais que fundamentam a indu\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica.<\/p>\r\n6 Impactos econ\u00f4micos das medidas antic\u00edclicas utilizadas pelo Governo\r\n

Em outubro de 2008, a economia americana desabou brutalmente, em virtude da total ruptura de confian\u00e7a do mercado financeiro. Rapidamente, como um \u201cefeito domin\u00f3\u201d, o p\u00e2nico se alastrou pelo mundo. J\u00e1 n\u00e3o se podia acreditar na solidez dos bancos. Diante de um cen\u00e1rio de incertezas, o cr\u00e9dito tornou-se escasso, abalando o consumo.<\/p>\r\n

Com a diminui\u00e7\u00e3o do consumo das fam\u00edlias e dos investimentos das empresas, vigas estruturais do crescimento econ\u00f4mico, os n\u00fameros do Produto Interno Bruno \u2013 PIB s\u00e3o afetados, aumentando ainda mais o temor de recess\u00f5es. Esse temor ocasiona efeitos prejudiciais na concess\u00e3o de cr\u00e9dito. O resultado: menos dinheiro dispon\u00edvel, menos gastos, menos produ\u00e7\u00e3o, menos crescimento, menos emprego. Os efeitos negativos de uma crise de confian\u00e7a geram efeitos ainda mais negativos, e incertezas ainda maiores. \u00c9 necess\u00e1rio agir r\u00e1pido para evitar que esses efeitos n\u00e3o contaminem todos os setores da economia.<\/p>\r\n

A redu\u00e7\u00e3o da demanda dom\u00e9stica tende a afetar bastante os setores industriais, principalmente o automotivo e o setor de bens de capital (relacionado a investimentos empresariais), os quais dependem diretamente da oferta de financiamentos. Em face do aumento do custo do cr\u00e9dito, provocado pelas incertezas da crise financeira, reduz-se o interesse pela aquisi\u00e7\u00e3o de bens industrializados de alto valor, como os autom\u00f3veis. De outra banda, empresas que dependem diretamente de financiamentos tamb\u00e9m passam a conter seus investimentos. A consequ\u00eancia \u00e9 o abalo direto nos \u00edndices econ\u00f4micos que medem o desempenho da ind\u00fastria.<\/p>\r\n\r\n

De fato, a crise intensificou a retra\u00e7\u00e3o da ind\u00fastria brasileira. No m\u00eas de dezembro de 2008, foi registrada desacelera\u00e7\u00e3o de 12,4% frente ao m\u00eas anterior, de acordo com dados do IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estat\u00edstica, sendo o pior resultado da s\u00e9rie hist\u00f3rica, iniciada em 1991, influenciado principalmente pelo setor automobil\u00edstico, cuja produ\u00e7\u00e3o caiu 39,7%52.<\/p>\r\n

Diante desse cen\u00e1rio temeroso, medidas de est\u00edmulo \u00e0 demanda interna s\u00e3o rem\u00e9dios indispens\u00e1veis. Dentre os instrumentos poss\u00edveis, a concess\u00e3o de incentivos fiscais se destaca pela maleabilidade, celeridade e efici\u00eancia com que pode ser manejada pelo Poder Executivo, visando \u00e0 retomada do crescimento econ\u00f4mico.<\/p>\r\n

A possibilidade de est\u00edmulos na demanda agregada sob a forma de incentivos fiscais serem vistos como fonte de recupera\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica foi analisada extensivamente por economistas norte-americanos ap\u00f3s a crise de 1929. Pesquisas realizadas na d\u00e9cada de 1940 j\u00e1 apontavam que a pol\u00edtica fiscal revelou-se um efetivo instrumento de revigorar o f\u00f4lego da economia afetada pela crise53.<\/p>\r\n

Uma das recomenda\u00e7\u00f5es do Fundo Monet\u00e1rio Internacional, no tocante ao contorno da crise deflagrada em 2008, foi a promo\u00e7\u00e3o de medidas de est\u00edmulo fiscal at\u00e9 determinada data (como a redu\u00e7\u00e3o de impostos sobre consumo durante um per\u00edodo certo)54. Instrumentos fiscais antic\u00edclicos devem, a princ\u00edpio, ter impacto transit\u00f3rio, sendo revistos t\u00e3o logo a economia apresente os sinais de recupera\u00e7\u00e3o esperados.<\/p>\r\n

Foi esse o principal caminho adotado pelo Brasil, por meio da redu\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas de tributos com acento extrafiscal, notadamente o IPI e o IOF.<\/p>\r\n

O IPI apresenta caracter\u00edsticas que \u201co tornam adapt\u00e1vel \u00e0s flutua\u00e7\u00f5es da pol\u00edtica, das finan\u00e7as, da conjuntura nacional e, at\u00e9 internacional\u201d55. Pode ser manejado extrafiscalmente com bastante flexibilidade, em virtude previs\u00e3o do art. 153, \u00a71\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\r\n

Com o objetivo de aumentar a demanda interna os investimentos, evitando maiores retra\u00e7\u00f5es na produ\u00e7\u00e3o industrial, as quais afetam o n\u00edvel de emprego e as taxas de crescimento do pa\u00eds, foi promovida redu\u00e7\u00e3o tempor\u00e1ria (por prazo determinado) do IPI sobre ve\u00edculos56, eletrodom\u00e9sticos da linha branca, materiais de constru\u00e7\u00e3o e bens de capital57. Paralelamente, reduziu-se a al\u00edquota do IOF sobre cr\u00e9dito direto a pessoa f\u00edsica, no escopo de estimular a sua concess\u00e3o58. Demais disso, alterouse a tabela do IRPF59, criando-se novas al\u00edquotas, o que pragmaticamente implicou diminui\u00e7\u00f5es no valor final pago a t\u00edtulo do imposto, aumentando de forma indireta o poder de consumo das fam\u00edlias.<\/p>\r\n

Se, por um lado, a redu\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas do IPI apresenta fun\u00e7\u00e3o antic\u00edclica t\u00edpica<\/em>, tendo sido concedida por tempo determinado e com gradual retorno ap\u00f3s a verifica\u00e7\u00e3o das condi\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas que objetivavam promover, o mesmo n\u00e3o se pode afirmar com rela\u00e7\u00e3o \u00e0 altera\u00e7\u00e3o das faixas de incid\u00eancia e novas al\u00edquotas do IRPF, que configura medida antic\u00edclica at\u00edpica<\/em>, de efeitos permanentes<\/em>.<\/p>\r\n

A estimativa de ren\u00fancia de receitas tribut\u00e1rias decorrente de a\u00e7\u00f5es antic\u00edclicas durante a crise, para o ano de 2009, foi inicialmente avaliada pelo Governo em 3.342 bilh\u00f5es.60 As desonera\u00e7\u00f5es fiscais concedidas, destinadas a setores produtivos espec\u00edficos e faixas de renda com capacidade de consumo, embora tenham gerado elevadas ren\u00fancias de receitas tribut\u00e1rias, contribu\u00edram decisivamente para a frenagem dos efeitos negativos da crise no Brasil. A redu\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o final ao consumidor, em decorr\u00eancia da aplica\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas menores do IPI (at\u00e9 zero), ocasionou um incremento nas vendas e, por conseguinte, na produ\u00e7\u00e3o, evitando quedas acentuadas no n\u00edvel de emprego. Nos meses de mar\u00e7o e junho de 2009, quando os benef\u00edcios se encerrariam, houve intenso aumento nas vendas dos produtos alcan\u00e7ados pelas medidas indutoras. Autom\u00f3veis e caminh\u00f5es novos tiveram o melhor m\u00eas de mar\u00e7o da hist\u00f3ria das montadoras no pa\u00eds, com um aumento de 36% em compara\u00e7\u00e3o com fevereiro de 2008, segundo dados da Federa\u00e7\u00e3o Nacional de Distribui\u00e7\u00e3o de Ve\u00edculos Automotores61. Se n\u00e3o houvesse a desonera\u00e7\u00e3o, as quedas nas vendas de ve\u00edculos provavelmente afetariam bastante a arrecada\u00e7\u00e3o dos Estados e Munic\u00edpios, j\u00e1 que o volume do IPVA \u2013 Imposto sobre a Propriedade de Ve\u00edculos Automotores tenderia a ser significativamente menor.<\/p>\r\n

Ademais, estima-se que a redu\u00e7\u00e3o do IPI contribuiu para manter entre 50 mil e 60 mil empregos diretos e indiretos na economia brasileira no primeiro semestre de 200962. A demanda dom\u00e9stica acabou sendo a indutora do crescimento em 2009 e no primeiro trimestre de 2010, principalmente pela menor afeta\u00e7\u00e3o do consumo das fam\u00edlias durante a crise, em face desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias concedidas63.<\/p>\r\n

As normas tribut\u00e1rias indutoras estruturadas durante a crise tiveram a importante fun\u00e7\u00e3o de estimular o crescimento econ\u00f4mico<\/em>, por meio da redu\u00e7\u00e3o do custo de impostos incidentes sobre o consumo, impulsionando a compra de bens de capital, autom\u00f3veis e eletrodom\u00e9sticos, de molde a incrementar os n\u00edveis da demanda dom\u00e9stica. Contribu\u00edram, assim, para a equaliza\u00e7\u00e3o<\/em> das distor\u00e7\u00f5es provocadas no mercado em virtude da crise de cr\u00e9dito e da retra\u00e7\u00e3o do consumo.<\/p>\r\n

Percebe-se que, al\u00e9m de constitu\u00edrem meios adequados<\/em> (proporcionais) \u00e0 promo\u00e7\u00e3o das finalidades constitucionais que embasaram a interven\u00e7\u00e3o do Estado sobre o dom\u00ednio econ\u00f4mico, as normas tribut\u00e1rias indutoras utilizadas pelo Governo para conter a crise se revelaram eficientes<\/em> no alcance de seus objetivos. Tanto que geraram um aumento hist\u00f3rico da demanda nos setores alcan\u00e7ados pelos incentivos.<\/p>\r\n

Por outro lado, constata-se que os benef\u00edcios concedidos n\u00e3o incorreram em afronta ao princ\u00edpio da igualdade, uma vez que: (i) n\u00e3o denotam privil\u00e9gios odiosos, pois foram destinados em car\u00e1ter tempor\u00e1rio, com objetivos de curto prazo claros e delimitados, aos setores mais prejudicados com a contra\u00e7\u00e3o da demanda, e cujo impulso ocasionaria resultados econ\u00f4micos potencialmente positivos; (ii) ancoram-se em finalidades constitucionais de promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento nacional e de busca do pleno emprego; (iii) elegeram fatores de discrimina\u00e7\u00e3o e medida de compara\u00e7\u00e3o adequados a uma pol\u00edtica fiscal antic\u00edclica, que escalonou como metas priorit\u00e1rias a retomada dos investimentos das empresas, o crescimento da demanda dom\u00e9stica relacionada \u00e0 ind\u00fastria, e o est\u00edmulo ao cr\u00e9dito. O foco no setor automobil\u00edstico, de eletrodom\u00e9sticos e de bens de capital se justifica em face dessas metas de curto prazo, de car\u00e1ter pol\u00edticoecon\u00f4mico, e n\u00e3o a partir de considera\u00e7\u00f5es de justi\u00e7a distributiva.<\/p>\r\n

A compatibilidade com a regra da proporcionalidade e com o princ\u00edpio da igualdade n\u00e3o significa, por\u00e9m, a aus\u00eancia de reflexos financeiros negativos das medidas adotadas pelo Governo Federal sobre o equil\u00edbrio das finan\u00e7as p\u00fablicas dos entes subnacionais. Este equil\u00edbrio, por sua vez, \u00e9 fundamental para que possa ser garantido o desenvolvimento econ\u00f4mico nacional de modo harm\u00f4nico na federa\u00e7\u00e3o brasileira. Da\u00ed porque a corre\u00e7\u00e3o de assimetrias financeiras negativas, decorrentes do uso de normas tribut\u00e1rias indutoras, se revela indispens\u00e1vel para a preserva\u00e7\u00e3o da compatibilidade das medidas extrafiscais com as finalidades constitucionais que as lastreiam.<\/p>\r\n7 Reflexos financeiros dos incentivos fiscais concedidos durante a crise\r\n

Os incentivos fiscais oferecidos em virtude da crise financeira de 2008 alteraram substancialmente a arrecada\u00e7\u00e3o do IPI e do IR. Apenas em rela\u00e7\u00e3o ao IPI, principalmente em virtude das medidas propostas pelo Governo no ano de 2009, houve decr\u00e9scimo de aproximadamente 7,7 bilh\u00f5es de reais na arrecada\u00e7\u00e3o l\u00edquida, 22% a menos do que em 200864. No primeiro trimestre de 2009, a diferen\u00e7a para o mesmo per\u00edodo do ano anterior foi cerca de 1,2 bilh\u00f5es de reais a menos. Al\u00e9m disso, calcula-se a altera\u00e7\u00e3o da tabela de al\u00edquotas do IRPF tenha gerado uma diminui\u00e7\u00e3o de quase R$ 520 milh\u00f5es na arrecada\u00e7\u00e3o do primeiro trimestre de 2009, relativamente ao ano de 200865. De acordo com estudos do Minist\u00e9rio da Fazenda, as desonera\u00e7\u00f5es estimadas para o IRPF foram da ordem de 5 bilh\u00f5es de reais66.<\/p>\r\n

Essa diminui\u00e7\u00e3o abrupta da arrecada\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria relacionada ao IPI e ao IR impactou sensivelmente nos valores das transfer\u00eancias constitucionais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Munic\u00edpios. \u00c9 que, conforme a previs\u00e3o do art. 159 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, parcelas do produto da arrecada\u00e7\u00e3o do IR e do IPI devem ser destinados aos entes subnacionais, mediante repasses aos chamados Fundos de Participa\u00e7\u00e3o<\/em>.<\/p>\r\n

Segundo o texto constitucional, do produto da arrecada\u00e7\u00e3o dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e oito por cento devem ser entregues pela Uni\u00e3o aos Estados, ao Distrito Federal e aos Munic\u00edpios, da seguinte forma: a) 21,5 % ao Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados e do Distrito Federal - FPE; b) 22,5% ao Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios - FPM; c) 3% para aplica\u00e7\u00e3o em programas de financiamento ao setor produtivo das Regi\u00f5es Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atrav\u00e9s de suas institui\u00e7\u00f5es financeiras de car\u00e1ter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento; d) 1% ao Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios - FPM.<\/p>\r\n

Esse arranjo de partilhas de receitas tribut\u00e1rias \u00e9 tra\u00e7o do modelo de federalismo fiscal cooperativo consagrado pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988. Nesse modelo, a reparti\u00e7\u00e3o de receitas se coloca como um canal de coordena\u00e7\u00e3o que viabiliza a coexist\u00eancia entre a descentraliza\u00e7\u00e3o de encargos e a centraliza\u00e7\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria67. Configura uma intrincada rede financeira que \u201ccria para os entes pol\u00edticos menores o direito a uma parcela da arrecada\u00e7\u00e3o do ente maior\u201d68. Esta parcela visa a reduzir o descompasso entre os meios de arrecada\u00e7\u00e3o dispon\u00edveis e as necessidades de gastos dos entes federados, chamado de \u201cbrecha fiscal vertical\u201d (vertical fiscal gap<\/em>)69, e representa um importante mecanismo de equil\u00edbrio das finan\u00e7as das unidades subnacionais.<\/p>\r\n\r\n

Com diminui\u00e7\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o nacional do IPI e do IR, decorrente das desonera\u00e7\u00f5es fiscais realizadas pelo Poder Executivo, acabou sendo gravemente afetado o equil\u00edbrio das finan\u00e7as dos pequenos munic\u00edpios, que dependem substancialmente das transfer\u00eancias constitucionais do FPM.<\/p>\r\n

No m\u00eas de fevereiro de 2009, os repasses aos Fundos de Participa\u00e7\u00e3o de que trata o art. 159 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal sofreram diminui\u00e7\u00e3o de 6,8%, comparativamente ao m\u00eas anterior. Em rela\u00e7\u00e3o a fevereiro de 2008, houve decr\u00e9scimo da ordem de 12% (cerca de R$ 485 milh\u00f5es). Em mar\u00e7o de 2009, tais repasses foram diminu\u00eddos em 20,1%, relativamente ao m\u00eas anterior, representando aproximadamente 11% a menos do que o mesmo per\u00edodo do ano de 2008. Por conseguinte, no primeiro trimestre de 2009, constatou-se diminui\u00e7\u00e3o de quase 750 milh\u00f5es de reais nos montantes das transfer\u00eancias ao FPM, tomando como par\u00e2metro o ano. Com o corte repentino nos valores dos repasses constitucionais, servi\u00e7os p\u00fablicos prestados \u00e0 popula\u00e7\u00e3o de in\u00fameros Munic\u00edpios passaram a ficar comprometidos, diante da inviabilidade financeira de arcar-se de forma aut\u00f4noma com os custos de programas sociais.<\/p>\r\n

Ainda em mar\u00e7o de 2009, o presidente Lu\u00eds In\u00e1cio Lula da Silva reconheceu a gravidade da situa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios, afirmando ser o problema \u201cresultado de uma crise que n\u00e3o nasceu no Brasil, de uma crise que aconteceu nos Estados Unidos, na Europa, no Jap\u00e3o, e que demorou mais para chegar aqui\u201d, mas que n\u00e3o poderia permitir a paralisa\u00e7\u00e3o das prefeituras70.<\/p>\r\n

Evidenciou-se um conflito axiol\u00f3gico. De um lado, dispositivos tribut\u00e1rios editados com a finalidade de estimular a demanda interna, de modo a garantir a manuten\u00e7\u00e3o do n\u00edvel de empregos e o desenvolvimento econ\u00f4mico, valores constitucionalmente consagrados (artigos 3\u00ba, II, e 170, VIII). De outro, o reflexos de tais normas no sistema de reparti\u00e7\u00e3o de receitas tribut\u00e1rias, ocasionando a diminui\u00e7\u00e3o brusca de repasses aos munic\u00edpios, o consequente comprometimento de pol\u00edticas p\u00fablicas destinadas \u00e0 efetiva\u00e7\u00e3o de direitos fundamentais.<\/p>\r\n

A percep\u00e7\u00e3o de que medidas eficientes para promover o crescimento econ\u00f4mico podem impactar negativamente na rede de art\u00e9rias financeiras do federalismo fiscal e na efetiva\u00e7\u00e3o de programas de melhorias sociais e investimentos em infraestrutura, os quais constituem pilares para o equil\u00edbrio do desenvolvimento<\/em> sustent\u00e1vel a m\u00e9dio e longo prazos, remete \u00e0 import\u00e2ncia da compreens\u00e3o de plenitude do desenvolvimento econ\u00f4mico.<\/p>\r\n

O desenvolvimento econ\u00f4mico pressup\u00f5e n\u00e3o apenas o fator do crescimento<\/em>, mas tamb\u00e9m melhorias no \u00e2mbito social. Para que essas melhorias sejam implementadas de modo eficiente no arranjo federativo brasileiro, \u00e9 necess\u00e1rio garantir \u00e0s unidades descentralizadas, mais pr\u00f3ximas da popula\u00e7\u00e3o (munic\u00edpios), recursos financeiros suficientes para fazer frente aos encargos p\u00fablicos. Sem tais recursos, resta prejudicada a efici\u00eancia alocativa, um dos fundamentos para a descentraliza\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas sociais.<\/p>\r\n

No intuito de contornar o problema, ap\u00f3s discuss\u00f5es no \u00e2mbito do Minist\u00e9rio da Fazenda, ocorreu a publica\u00e7\u00e3o da Medida Provis\u00f3ria n\u00ba. 462, de 14\/05\/2009, convertida na Lei n\u00ba. 12.058, de 13\/10\/2009, que disp\u00f5e sobre a presta\u00e7\u00e3o de apoio financeiro pela Uni\u00e3o aos entes federados71.<\/p>\r\n

Assim, a Lei n\u00ba. 12.058\/2009, em seu art. 1\u00ba, previu o dever da Uni\u00e3o de prestar apoio financeiro, no exerc\u00edcio de 2009, aos entes federados que recebiam o FPM, mediante entrega do valor correspondente \u00e0 varia\u00e7\u00e3o nominal negativa entre os valores creditados a t\u00edtulo daquele Fundo nos exerc\u00edcios de 2008 e 2009, antes da incid\u00eancia de descontos de qualquer natureza, de acordo com os prazos e condi\u00e7\u00f5es nela previstos e limitados \u00e0 dota\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria espec\u00edfica para essa finalidade, fixada por meio de decreto do Poder Executivo.<\/p>\r\n

As estimativas para os valores do apoio financeiro previsto na MP n\u00ba. 462\/2009, correspondendo \u00e0s diferen\u00e7as negativas nos repasses do FPM apuradas no per\u00edodo de janeiro a mar\u00e7o de 2009, em rela\u00e7\u00e3o a igual per\u00edodo de 2008, atingiram a estimativa de R$ 755.008.284,5972, com creditamento em maio de 2009. O apoio prosseguiu nos meses subsequentes. Em junho de 2009, foram estimados R$ 197.827.847,7673; em julho, R$, 9.734.549,1874; em outubro, R$ 904.925.735,4275.<\/p>\r\n

Por meio dessa compensa\u00e7\u00e3o financeira, restou superado o risco de comprometimento da presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os municipais de interesse social e da continuidade dos projetos de investimento e demais pol\u00edticas p\u00fablicas voltadas \u00e0 promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico. Os efeitos das restri\u00e7\u00f5es reflexas, provocadas pelas desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias editadas durante a crise, foram assim balanceados por normas financeiras de car\u00e1ter corretivo, visando o retorno ao ponto de equil\u00edbrio das finan\u00e7as dos munic\u00edpios e a harmonia do federalismo fiscal cooperativo. Tal equil\u00edbrio \u00e9 indispens\u00e1vel \u00e0 garantia da forma federativa de Estado, cl\u00e1usula p\u00e9trea constante do art. 60, \u00a74\u00ba, I, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988.<\/p>\r\n

Todavia, vale lembrar que os reflexos financeiros das redu\u00e7\u00f5es de al\u00edquotas do IPI e das altera\u00e7\u00f5es de faixas do IR eram perfeitamente previs\u00edveis, desde o momento em que foram cogitados como medidas de pol\u00edtica fiscal antic\u00edclica. Os instrumentos equalizadores tardaram a ser editados, dentro de um contexto emergencial. O pr\u00f3prio ve\u00edculo adotado para a concess\u00e3o do apoio financeiro (medida provis\u00f3ria, que pressup\u00f5e casos de urg\u00eancia, a teor do art. 62 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal), evidencia que n\u00e3o houve planejamento pr\u00e9vio de compensa\u00e7\u00e3o financeira concomitante \u00e0 concess\u00e3o dos incentivos.<\/p>\r\n

O modelo de federalismo fiscal cooperativo<\/em> adotado no Brasil, entretanto, n\u00e3o pode se reduzir ao apoio conjuntural da Uni\u00e3o. \u00c9 preciso aprimorar mecanismos que garantam a autonomia financeira dos entes subnacionais mesmo em face de pol\u00edticas fiscais antic\u00edclicas, a fim de que evitar a depend\u00eancia de aux\u00edlios emergenciais, sob liberalidade do Poder Executivo Federal. Sob esse prisma, o legado da crise traz novas oportunidades de repensar os atuais modelos de coopera\u00e7\u00e3o existentes, com vistas a um desenvolvimento econ\u00f4mico federativamente harm\u00f4nico e sustent\u00e1vel.<\/p>\r\n8 Conclus\u00f5es\r\n

As normas tribut\u00e1rias indutoras podem se revelar eficientes instrumentos de est\u00edmulo do comportamento dos agentes econ\u00f4micos, promovendo o aumento da demanda, da produ\u00e7\u00e3o, dos investimentos internos, e da oferta de emprego. Tais fatores s\u00e3o indispens\u00e1veis ao crescimento econ\u00f4mico, componente da equa\u00e7\u00e3o geradora do desenvolvimento nacional.<\/p>\r\n

Decerto, \u201co desenvolvimento depende da capacidade de cada pa\u00eds para tomar decis\u00f5es que sua situa\u00e7\u00e3o requer\u201d76. \u00c0 evid\u00eancia, o Brasil demonstrou essa capacidade, reunindo condi\u00e7\u00f5es para superar, com \u00eaxito, os efeitos problem\u00e1ticos da crise internacional deflagrada em 2008. Parte desse sucesso decorreu da pol\u00edtica de concess\u00e3o de incentivos fiscais utilizados conforme crit\u00e9rios de efici\u00eancia<\/em>, os quais se revelaram adequados<\/em> aos objetivos fomentados pela interven\u00e7\u00e3o do Estado na economia. A fun\u00e7\u00e3o equalizadora<\/em> das desonera\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias indutoras pelo Governo Federal foi determinante para corrigir tend\u00eancias de contra\u00e7\u00e3o da demanda interna. Entretanto, essas medidas emergenciais, de curto prazo, n\u00e3o s\u00e3o suficientes para garantir a continuidade do desenvolvimento econ\u00f4mico.<\/p>\r\n

Apesar das dificuldades e dos riscos, o Brasil soube nadar no mar caudaloso da crise internacional, mesmo tendo sido nele arremessado de s\u00fabito. Ferramentas eficientes de indu\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica instrumentalizaram a pol\u00edtica fiscal antic\u00edclica levada a cabo pelo Governo Federal. Mas dist\u00e2ncias muito maiores ainda precisam ser percorridas para que o pa\u00eds possa galgar uma posi\u00e7\u00e3o no p\u00f3dio das na\u00e7\u00f5es desenvolvidas. Para tanto, \u00e9 preciso avan\u00e7ar no aprimoramento dos instrumentos jur\u00eddicos tendentes \u00e0 promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento econ\u00f4mico em sua concep\u00e7\u00e3o plena, levando em considera\u00e7\u00e3o a realidade de profundos desequil\u00edbrios regionais e sociais que marcam a federa\u00e7\u00e3o brasileira.<\/p>\r\n

A efetividade do art. 3\u00ba, II, da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, para al\u00e9m do crescimento econ\u00f4mico (elemento quantitativo<\/em>), depende de medidas coordenadas entre Uni\u00e3o, Estados e Munic\u00edpios, tendentes a promover melhorias qualitativas<\/em> no n\u00edvel de bem-estar geral da sociedade, sem olvidar as peculiaridades do federalismo fiscal cooperativo<\/em>. Nessa perspectiva, caso o emprego de normas tribut\u00e1rias indutoras pela Uni\u00e3o acarrete situa\u00e7\u00f5es de desequil\u00edbrio no arranjo de reparti\u00e7\u00e3o de receitas com os entes subnacionais, dever\u00e3o ser adotadas medidas de compensa\u00e7\u00e3o financeira, suficientes para corrigir as assimetrias negativas geradas, preservando os pilares do federalismo fiscal. Do contr\u00e1rio, poder\u00e1 restar desvirtuada a finalidade constitucional que embasa a pr\u00f3pria interven\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica, malferindose a legitimidade da sua utiliza\u00e7\u00e3o, na medida em que for amea\u00e7ado o custeio de programas sociais a cargo dos munic\u00edpios e o atendimento das necessidades da popula\u00e7\u00e3o. O poder do Estado de desonerar \u00e9 amplo, mas n\u00e3o ilimitado, sujeitando-se \u00e0s diretrizes normativas e valores contidos no texto constitucional, que balizam o controle das normas tribut\u00e1rias indutoras \u00e0 luz da proporcionalidade, da igualdade e das finalidades nas quais se ancoram.<\/p>\r\n

Os ventos econ\u00f4micos que sopram promissoramente a favor do pa\u00eds no cen\u00e1rio de oportunidades p\u00f3s-crise precisam, enfim, vir acompanhados de arranjos jur\u00eddicos de densidade axiol\u00f3gica e efetividade pr\u00e1tica, compat\u00edveis com os objetivos trazidos pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, rumo a um desenvolvimento federativamente equilibrado e sustent\u00e1vel. 2008.77, 78.<\/p>\r\n\r\n

Notas<\/strong><\/p>\r\n

1 Cf. STIGLITZ, Joseph E. Freefall<\/em>: Free Markets and the Sinking of the Global Economy. London: Peguin Books, 2010. 2 FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Congelamento de Pre\u00e7os: Tabelamentos Oficiais. Rio de Janeiro, Revista de Direito P\u00fablico<\/em>, p.76-77, jul.\/set. 1989. 3 SCAFF, Fernando Facury. Responsabilidade Civil do Estado Intervencionista<\/em>. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 100. 4 MONCADA, Lu\u00eds S. Cabral de. Direito Econ\u00f3mico<\/em>. 3. ed. Coimbra: Coimbra, 2000. p. 33. 5 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econ\u00f4mica na Constitui\u00e7\u00e3o de 1988<\/em>. 11. ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2006. p. 148. 6 SCAFF, Fernando Facury. Responsabilidade Civil do Estado Intervencionista<\/em>. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 107. 7 CAVALCANTI, Francisco de Queiroz Bezerra. Reflex\u00f5es sobre o papel do Estado frente \u00e0 atividade econ\u00f4mica. Revista Trimestral de Direito P\u00fablico<\/em>, v. 1, n. 20. p. 73-74, 1997. 8 A respeito desse tema, j\u00e1 decidiu o Supremo Tribunal Federal: \u201c\u00c9 certo que a ordem econ\u00f4mica na Constitui\u00e7\u00e3o de 1.988 define op\u00e7\u00e3o por um sistema no qual joga um papel primordial a livre iniciativa. Essa circunst\u00e2ncia n\u00e3o legitima, no entanto, a assertiva de que o Estado s\u00f3 intervir\u00e1 na economia em situa\u00e7\u00f5es excepcionais. Mais do que simples instrumento de governo, a nossa Constitui\u00e7\u00e3o enuncia diretrizes, programas e fins a serem realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de a\u00e7\u00e3o global normativo para o Estado e para a sociedade, informado pelos preceitos veiculados pelos seus artigos 1\u00ba, 3\u00ba e 170\u201d. In: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade n. 1.950<\/em>. Relator: Min. Eros Grau. julgamento em 03.11.05, Plen\u00e1rio, DJ de 02.06.06. Dispon\u00edvel em: http:\/\/ www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010. 9 Vale lembrar o entendimento do Supremo Tribunal Federal: \u201cA possibilidade de interven\u00e7\u00e3o do Estado no dom\u00ednio econ\u00f4mico n\u00e3o exonera o Poder P\u00fablico do dever jur\u00eddico de respeitar os postulados que emergem do ordenamento constitucional brasileiro. Raz\u00f5es de Estado \u2013 que muitas vezes configuram fundamentos pol\u00edticos destinados a justificar, pragmaticamente, ex parte principis<\/em>, a inaceit\u00e1vel ado\u00e7\u00e3o de medidas de car\u00e1ter normativo \u2013 n\u00e3o podem ser invocadas para viabilizar o descumprimento da pr\u00f3pria Constitui\u00e7\u00e3o.\u201d In: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordin\u00e1rio n. 205.193<\/em>. Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento em 25.02.97, 1\u00aa Turma, DJ de 06.06.97. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010. 10 Cf. AVI-YONAH, Reuven S. Os Tr\u00eas Objetivos da Tributa\u00e7\u00e3o. Revista Direito Tribut\u00e1rio Atual<\/em>, n. 22. p.8-11, S\u00e3o Paulo, 2008. 11 BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tribut\u00e1rio<\/em>. 4. ed. S\u00e3o Paulo: Noeses, 2007. p. 623. 12 ATALIBA, Geraldo. Sistema Constitucional Tribut\u00e1rio Brasileiro<\/em>. S\u00e3o Paulo: Revista dos Tribunais, 1966. p. 151. 13 FALC\u00c3O, Raimundo Bezerra. Tributa\u00e7\u00e3o e Mudan\u00e7a Social<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 196. 14 NABAIS, Jos\u00e9 Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos<\/em>: Contributo para a Compreens\u00e3o Constitucional do Estado Fiscal Contempor\u00e2neo. Reimpress\u00e3o. Coimbra: Almedina, 2009. p. 629. 15 CARRAZA, Roque Ant\u00f4nio. Curso de Direito Constitucional Tribut\u00e1rio<\/em>. 21. ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2005. p. 106-107, nota de rodap\u00e9 n. 66. 16 PAPADOPOL, Marcel Davidman. A Extrafiscalidade e os Controles de Proporcionalidade e de Igualdade<\/em>. Tese (Mestrado) \u2013 Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre: 2009. p. 17. 17 Cf. GOUV\u00caA, Marcus de Freitas. A Extrafiscalidade no Direito Tribut\u00e1rio<\/em>. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 47. 18 CORREIA NETO, Celso de Barros. Instrumentos Fiscais de Prote\u00e7\u00e3o Ambiental. Revista Direito Tribut\u00e1rio Atual<\/em>, n. 22. p. 142, S\u00e3o Paulo, 2008. 19 BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tribut\u00e1rio<\/em>. 4. ed. S\u00e3o Paulo: Noeses, 2007. p. 623- 624. 20 SCHOUERI, Lu\u00eds Eduardo. Normas Tribut\u00e1rias Indutoras e Interven\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 27-34. 21 ZILVETI, Fernando Aurelio. O ISS, a Lei Complementar n\u00ba 116\/03, e a Interpreta\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica. Revista Dial\u00e9tica de Direito Tribut\u00e1rio<\/em>, n. 104. p. 39, S\u00e3o Paulo, 2004. 22 FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Introdu\u00e7\u00e3o ao Estudo do Direito<\/em>: T\u00e9cnica, Decis\u00e3o, Domina\u00e7\u00e3o. 3. ed. S\u00e3o Paulo: Atlas, 2001. p. 289. 23 CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tribut\u00e1rio, Linguagem e M\u00e9todo<\/em>. 2. ed. S\u00e3o Paulo: Noeses, 2008. p. 524. 24 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econ\u00f4mica na Constitui\u00e7\u00e3o de 1988<\/em>. 11. ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2006. p. 28. 25 Eis a li\u00e7\u00e3o de Pedro Herrera Molina: \u201cincentivos tributarios son aquellas exenciones configuradas de tal modo que estimulan la realizaci\u00f3n de determinada conducta\u201d<\/em>. MOLINA, Pedro Herrera. La Execi\u00f3n Tributaria. Madrid: Colex, 1990. p. 57. 26 GADELHA, Gustavo de Paiva. Isen\u00e7\u00e3o Tribut\u00e1ria<\/em>: Crise de Paradigma do Federalismo Fiscal Cooperativo. Curitiba: Juru\u00e1, 2010. p. 98. 27 MOURA, Maria Aparecida Vera Cruz Bruni de. Incentivos Fiscais Atrav\u00e9s das Isen\u00e7\u00f5es. In: NOGUEIRA, Ruy Barbosa (Coord.). Estudos de Problemas Tribut\u00e1rios<\/em>. S\u00e3o Paulo: Jos\u00e9 Bushatsky, 1971. p. 135. 28 CALDERARO, Francisco R. S. Incentivos Fiscais \u00e0 Exporta\u00e7\u00e3o<\/em>. S\u00e3o Paulo: Resenha Tribut\u00e1ria, 1973. p. 17. 29 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordin\u00e1rio n. 577.348 e Recurso Extraordin\u00e1rio n. 561.485<\/em>. Relator: Min. Ricardo Lewandowski. Julgamento em 13.08.09, Plen\u00e1rio, Informativo n. 555. Dispon\u00edvel a partir de: http:\/\/www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010. 30 C\u00f3digo Tribut\u00e1rio Nacional: \u201cArt. 175. Excluem o cr\u00e9dito tribut\u00e1rio: I - a isen\u00e7\u00e3o; II - a anistia. Par\u00e1grafo \u00fanico. A exclus\u00e3o do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio n\u00e3o dispensa o cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es acess\u00f3rias dependentes da obriga\u00e7\u00e3o principal cujo cr\u00e9dito seja exclu\u00eddo, ou dela conseq\u00fcente.\u201d 31 SOUSA, Rubens Gomes de. Comp\u00eandio de Legisla\u00e7\u00e3o Tribut\u00e1ria<\/em>. S\u00e3o Paulo: Resenha Tribut\u00e1ria, 1975. p. 97. 32 \u201cart. 150 [...] \u00a7 6\u00ba Qualquer subs\u00eddio ou isen\u00e7\u00e3o, redu\u00e7\u00e3o de base de c\u00e1lculo, concess\u00e3o de cr\u00e9dito presumido, anistia ou remiss\u00e3o, relativas a impostos, taxas ou contribui\u00e7\u00f5es, s\u00f3 poder\u00e1 ser concedido mediante lei espec\u00edfica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as mat\u00e9rias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribui\u00e7\u00e3o, sem preju\u00edzo do disposto no artigo 155, \u00a7 2\u00ba, XII, g. (Reda\u00e7\u00e3o da EC 03\/93)\u201d 33 \u201cArt. 153. Compete \u00e0 Uni\u00e3o instituir impostos sobre: I - importa\u00e7\u00e3o de produtos estrangeiros; II - exporta\u00e7\u00e3o, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; III - renda e proventos de qualquer natureza; IV - produtos industrializados; V - opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito, c\u00e2mbio e seguro, ou relativas a t\u00edtulos ou valores mobili\u00e1rios; VI - propriedade territorial rural; VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar. \u00a7 1\u00ba - \u00c9 facultado ao Poder Executivo, atendidas as condi\u00e7\u00f5es e os limites estabelecidos em lei, alterar as al\u00edquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V.\u201d 34 CTN: \u201cArt. 172. A lei pode autorizar a autoridade administrativa a conceder, por despacho fundamentado, remiss\u00e3o total ou parcial do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio, atendendo: I - \u00e0 situa\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica do sujeito passivo; II - ao erro ou ignor\u00e2ncia excus\u00e1veis do sujeito passivo, quanto a mat\u00e9ria de fato; III - \u00e0 diminuta import\u00e2ncia do cr\u00e9dito tribut\u00e1rio; IV - a considera\u00e7\u00f5es de eq\u00fcidade, em rela\u00e7\u00e3o com as caracter\u00edsticas pessoais ou materiais do caso; V - a condi\u00e7\u00f5es peculiares a determinada regi\u00e3o do territ\u00f3rio da entidade tributante. Par\u00e1grafo \u00fanico. O despacho referido neste artigo n\u00e3o gera direito adquirido, aplicando-se, quando cab\u00edvel, o disposto no artigo 155.\u201d 35 \u201c\u00a7 3\u00ba Consideram-se subven\u00e7\u00f5es, para os efeitos desta lei, as transfer\u00eancias destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como: I - subven\u00e7\u00f5es sociais, as que se destinem a institui\u00e7\u00f5es p\u00fablicas ou privadas de car\u00e1ter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa; II - subven\u00e7\u00f5es econ\u00f4micas, as que se destinem a empr\u00easas p\u00fablicas ou privadas de car\u00e1ter industrial, comercial, agr\u00edcola ou pastoril.\u201d 36 ELALI, Andr\u00e9 de Souza Dantas. Concorr\u00eancia Fiscal Internacional<\/em>: a Concess\u00e3o de Incentivos Fiscais em face da Integra\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica Internacional. Tese (Doutorado) \u2013 Universidade Federal de Pernambuco. Recife, 2009. p. 33. 37 Cf. BORGES, Jos\u00e9 Souto Maior. Teoria Geral da Isen\u00e7\u00e3o Tribut\u00e1ria<\/em>. 3. ed. 2\u00aa tiragem. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2007. p. 70-71. 38 SCHOUERI, Lu\u00eds Eduardo. Normas Tribut\u00e1rias Indutoras e Interven\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica<\/em>. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 290. 39 Cf. NABAIS, Jos\u00e9 Casalta. O Dever Fundamental de Pagar Impostos<\/em>: Contributo para a Compreens\u00e3o Constitucional do Estado Fiscal Contempor\u00e2neo. Reimpress\u00e3o. Coimbra: Almedina, 2009. p. 648. 40 Cf, \u00c1VILA, Humberto Bergmann. A Distin\u00e7\u00e3o entre Princ\u00edpios e Regras e a Redefini\u00e7\u00e3o do Dever de Proporcionalidade. Revista de Direito Administrativo<\/em>, n. 215. p. 172, S\u00e3o Paulo, 1999. 41 SILVA, Virg\u00edlio Afonso da. O Proporcional e o Razo\u00e1vel. Revista dos Tribunais<\/em>, n. 798. p. 38, S\u00e3o Paulo, 2002. 42 SILVA, Virg\u00edlio Afonso da. Op. cit.. p. 40. 43 \u201cArt. 5\u00ba Todos s\u00e3o iguais perante a lei, sem distin\u00e7\u00e3o de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pa\u00eds a inviolabilidade do direito \u00e0 vida, \u00e0 liberdade, \u00e0 igualdade, \u00e0 seguran\u00e7a e \u00e0 propriedade, nos termos seguintes:\u201d 44 \u00c1VILA, Humberto Bergmann. Teoria da Igualdade Tribut\u00e1ria<\/em>. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2008. p. 61. 45 \u00c1VILA, op. cit., p. 69. 46 PAPADOPOL, Marcel Davidman. A Extrafiscalidade e os Controles de Proporcionalidade e de Igualdade<\/em>. Tese (Mestrado) \u2013 Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Porto Alegre: 2009. p. 83. 47 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordin\u00e1rio n. 149.659<\/em>. Relator: Min. Paulo Brossard. DJ de 31.03.1995. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010.<\/p>\r\n\r\n

48 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 142.348<\/em>. Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento em 02.08.94, 1\u00aa Turma, DJ de 24.03.95. Dispon\u00edvel em: http:\/\/ www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010. 49 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. A\u00e7\u00e3o Cautelar n. 1.657-MC<\/em>. Voto do Relator Min. Cezar Peluso. Julgamento em 27.06.07, Plen\u00e1rio, DJ de 31.08.07. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010. 50 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento n. 360.461<\/em>. Relator: Min. Celso de Mello. Julgamento em 06.12.05, 2\u00aa Turma, DJE de 28.03.08. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www. stf.jus.br<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010. 51 ELALI, Andr\u00e9 de Souza Dantas. Tributa\u00e7\u00e3o e Regula\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica<\/em>: um Exame da Tributa\u00e7\u00e3o como Instrumento de Regula\u00e7\u00e3o Econ\u00f4mica na Busca da Redu\u00e7\u00e3o das Desigualdades Regionais. S\u00e3o Paulo: MP, 2007. p. 117. 52 Dispon\u00edvel em: http:\/\/www1.folha.uol.com.br\/folha\/dinheiro\/ult91u497886.shtml<\/a>. Acesso em: 11 set. 2010. 53 Cf. SMITHIES, Arthur. The American Economy in the Thirties. The American Economic Review, vol. 36, 1946, pp. 11-27. Apud SPILIMBERGO, Antonio; SYMANSKY, Steve; BLANCHARD, Olivier. Fiscal Policy for the Crisis. IMF Staff Position Note. International Monetary Fund, 29 dez. 2008. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.imf.org\/external\/pubs\/ft\/spn\/2008\/spn0801.pdf<\/a>. Acesso em: 07 set. 2010. 54 SPILIMBERGO, Antonio; SYMANSKY, Steve; BLANCHARD, Olivier. Fiscal Policy for the Crisis<\/em>. IMF Staff Position Note. International Monetary Fund, 29 dez. 2008. p. 8-9. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.imf.org\/external\/pubs\/ft\/spn\/2008\/spn0801.pdf<\/a>. Acesso em: 07 set. 2010. 55 BOTALLO, Eduardo Domingos. IPI<\/em>: Princ\u00edpios e Estrutura. S\u00e3o Paulo: Dial\u00e9tica, 2009. p. 22. 56 Vide Decreto n\u00ba. 6.687, de 11 de dezembro de 2008, e Decreto n\u00ba 6.743, de 15 de janeiro de 2009. 57 Vide Decreto n\u00ba. 6.825, de 17 de abril de 2009 e Decreto n\u00ba. 6.890, de 29 de junho de 2009. 58 Vide Decreto n\u00ba. 6.691, de 11 de dezembro de 2008. 59 Vide art. 15 da Medida Provis\u00f3ria n\u00ba. 451, de 15 de dezembro de 2008. 60 Dados do Minist\u00e9rio da Fazenda, dispon\u00edveis em: http:\/\/www.fazenda.gov.br\/portugues\/ documentos\/2009\/p290609.pdf<\/a>. Acesso em: 10 set. 2010. 61 Dispon\u00edveis a partir de: http:\/\/www.fenabrave.com.br<\/a>. Acesso em: 11 set. 2010. 62 INSTITUTO DE PESQUISA ECON\u00d4MICA APLICADA - IPEA. Nota T\u00e9cnica: Impactos da Redu\u00e7\u00e3o do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de Autom\u00f3veis. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.ipea.gov.br<\/a>. Acesso em: 06 set. 2010. 63 BRASIL. Minist\u00e9rio do Planejamento, Or\u00e7amento e Gest\u00e3o. Secretaria de Or\u00e7amento Federal. Or\u00e7amentos da Uni\u00e3o exerc\u00edcio financeiro 2011<\/em>: projeto de lei or\u00e7ament\u00e1ria. Bras\u00edlia, 2010. p. 22. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.planejamento.gov.br<\/a>. Acesso em: 11 set. 2010. 64 Dados levantados com base nos demonstrativos das transfer\u00eancias das receitas federais aos Estados, DF e Munic\u00edpios, divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional (http:\/\/www.stn.gov.br\/estados_ municipios\/transferencias_constitucionais.asp<\/a>) segundo os quais a arrecada\u00e7\u00e3o l\u00edquida do IPI contabilizada para fins das transfer\u00eancias constitucionais, em 2008, foi de aproximadamente R$ 35,3 bilh\u00f5es, enquanto em 2009 caiu para cerca de R$ 27,6 bilh\u00f5es. 65 De acordo com os demonstrativos das transfer\u00eancias das receitas federais aos Estados, DF e Munic\u00edpios, concernentes aos meses de janeiro a abril de 2009, a arrecada\u00e7\u00e3o l\u00edquida do IRPF totalizou aproximadamente R$ 1,6 bilh\u00f5es, enquanto no primeiro trimestre de 2008 alcan\u00e7ou R$ 2,12 bilh\u00f5es. Dados da Secretaria do Tesouro Nacional, dispon\u00edveis a partir de: http:\/\/www.stn.gov.br\/ estados_municipios\/transferencias_constitucionais.asp<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010. 66 Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.fazenda.gov.br\/portugues\/documentos\/2009\/p290609.pdf<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010. 67 AHMAD, E; HEWITT, D.; RUGGIERO, E. Assigning expenditure responsibilities. In: TERMINASSIAN, Teresa (Ed.). Fiscal Federalism in Theory and Practice<\/em>. Washington: International Monetary Fund, 1997. p. 26. 68 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tribut\u00e1rio<\/em>. 13 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 366. 69 BOADWAY, Robin; SHAH, Anwar. Fiscal Federalism: Principles and Practice of Multiorder Governance. New York: Cambridge University Press, 2009. p. 293. 70 Mat\u00e9ria jornal\u00edstica divulgada na Folha Online. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www1.folha.uol.com.br\/folha\/brasil\/ult96u539887.shtml<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010. 71 Menciona a exposi\u00e7\u00e3o de motivos da MP n\u00ba. 462\/2009: [...] \u201cNesse contexto, as transfer\u00eancias da Uni\u00e3o, bem como as receitas pr\u00f3prias, v\u00eam se realizando ao longo de 2009 abaixo das expectativas e das proje\u00e7\u00f5es das administra\u00e7\u00f5es municipais, trazendo dificuldades para o cumprimento de compromissos financeiros com fornecedores, prestadores de servi\u00e7o e com a folha de pagamento dos servidores. Os reflexos sobre a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os municipais e a continuidade dos projetos de investimento afetam especialmente aqueles realizados em parceria com o governo federal, sobretudo a capacidade de aporte de contrapartida, no \u00e2mbito do Programa de Acelera\u00e7\u00e3o do Crescimento- PAC. A desacelera\u00e7\u00e3o das obras, al\u00e9m de implicar na eleva\u00e7\u00e3o de custos futuros e atraso no atendimento das necessidades da popula\u00e7\u00e3o, poder\u00e1 ainda agravar os efeitos da retra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica no plano local. 4. Assim, o Minist\u00e9rio da Fazenda prop\u00f5e a Vossa Excel\u00eancia a edi\u00e7\u00e3o de medida provis\u00f3ria regulamentando a transfer\u00eancia de recursos pela Uni\u00e3o aos Munic\u00edpios, no exerc\u00edcio de 2009, a t\u00edtulo de apoio financeiro destinado \u00e0 supera\u00e7\u00e3o das dificuldades emergenciais de recursos. Tal transfer\u00eancia ser\u00e1 calculada a partir da varia\u00e7\u00e3o negativa entre o valor nominal do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios \u2013 FPM \u2013 repassado em 2008 e o valor transferido em 2009.\u201d 72 Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stn.gov.br\/estados_municipios\/download\/MP462_09_Parcela1.pdf<\/a>. Acesso em: 10 set. 2010. 73 Dados da Secretaria do Tesouro Nacional. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stn.gov.br\/estados_ municipios\/download\/MP462_09_Estimativa_jun2009.pdf<\/a>. Acesso em: 12 set. 2010. 74 Dados da Secretaria do Tesouro Nacional. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stn.gov.br\/estados_ municipios\/download\/MP462_21jul09.pdf<\/a>. Acesso em: 12 set. 2010. 75 Dados da Secretaria do Tesouro Nacional. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.stn.gov.br\/estados_ municipios\/download\/MP462_19out09.pdf<\/a>. Acesso em: 12 set. 2010. 76 MONTORO, Andr\u00e9 Franco. Estudos de Filosofia do Direito<\/em>. 2. ed. S\u00e3o Paulo: Saraiva, 1995. p. 144. 77 Dados e percentuais apurados a partir dos demonstrativos das transfer\u00eancias constitucionais, divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional, dispon\u00edveis a partir de: http:\/\/www.stn.gov.br\/ estados_municipios\/transferencias_constitucionais.asp<\/a>. Acesso em: 08 set. 2010. 78 T\u00d4RRES, Heleno Taveira. Incentivos Fiscais na Constitui\u00e7\u00e3o e o \u201ccr\u00e9dito-pr\u00eamio\u201d de IPI. Revista Direito Tribut\u00e1rio Atual<\/em>, n. 18. p. 79, S\u00e3o Paulo, 2008.<\/p>","_links":{"self":[{"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/375"}],"collection":[{"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=375"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/375\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=375"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=375"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/sinprofaz.org.br\/2024\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=375"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}